Presidenza
del Consiglio dei Ministri
DIPARTIMENTO
DELLA FUNZIONE PUBBLICA
Ufficio per
il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio
programmazione assunzioni e reclutamento
Roma, 18 aprile 2008
Circolare n. 5/2008
DFP-0018789-18/04/2008-1.2.3.4
Destinatari
OGGETTO: Linee di indirizzo in merito all’interpretazione ed
all’applicazione dell’art. 3, commi da 90 a 95 e comma 106, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (legge finanziaria 2008).
1. Premessa
Le disposizioni speciali in materia di “stabilizzazione”
dettate dalla legge 26 dicembre
2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) derogando al principio
costituzionale del concorso pubblico come modalità di accesso all’impiego nelle
pubbliche amministrazioni, hanno segnato significativamente la normativa sul
reclutamento ordinario del personale nelle amministrazioni pubbliche.
Alla base dell’intervento vi è, come noto, la volontà del
legislatore di porre rimedio alle situazioni irregolari determinatesi come
effetto dell’utilizzo del lavoro flessibile per esigenze permanenti legate al
fabbisogno ordinario, situazioni assimilate a forme di precariato ritenute poco
compatibili con i principi che sono alla base dell’organizzazione e del
funzionamento delle amministrazioni.
Il parametro di riferimento utilizzato dalle citate leggi
finanziarie per individuare le situazioni di irregolarità di cui sopra è stato
quello della durata triennale del contratto di lavoro a tempo determinato, non
sempre idoneo a differenziare situazioni caratterizzate concretamente da un uso
improprio del lavoro flessibile. I criteri definiti dalla norma, per quanto
approssimativi, hanno consentito di individuare la platea dei possibili
destinatari della procedura prevista.
E’ opportuno segnalare che la disciplina in argomento ha
determinato come effetto una forte aspettativa in capo agli interessati nonché
un condizionamento sulle scelte gestionali degli enti che spesso hanno
elaborato il loro fabbisogno di personale per rispondere alle pressioni
interne, anche di origine sindacale, che ne sono derivate.
La legge 24 dicembre
2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) ha ampliato il numero dei
possibili destinatari della stabilizzazione spostando la data di riferimento
per il calcolo del requisito temporale per i rapporti di lavoro subordinato a
tempo indeterminato (art. 3, comma 90) ed ha dato, inoltre, rilevanza
ad un ulteriore fenomeno molto diffuso di utilizzo improprio del lavoro
flessibile, ovvero le collaborazioni coordinate e continuative, prevedendo per
i soggetti in possesso dei requisiti prescritti una forma di valorizzazione
dell’esperienza professionale acquisita (art. 3, comma 94, lett. b)) anche attraverso
l’inserimento degli stessi in un piano programmatico di progressiva
stabilizzazione secondo le modalità descritte nei paragrafi successivi.
Lo scopo della presente circolare è quello di fornire
linee di indirizzo univoche per favorire un’applicazione uniforme delle
disposizioni speciali in materia di stabilizzazione, ma anche quello di
richiamare l’attenzione delle amministrazioni sui principi e sulle regole
fondamentali dell’azione amministrativa che costituiscono criteri guida
imprescindibili a cui i vertici degli enti devono fare riferimento per una
corretta gestione delle risorse pubbliche.
Si tratta di principi e regole in parte già tracciati dalla Direttiva del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione del 30 aprile 2007, n. 7 ed in
parte frutto delle interpretazioni elaborate in materia, nel corso dell’anno
2007, dalle prime pronunce giurisprudenziali, nonché dai pareri espressi dal
Dipartimento della funzione pubblica a fronte di fattispecie concrete
prospettate dagli enti. I vari interventi hanno contribuito a definire alcuni
tratti distintivi della normativa sulla stabilizzazione che in questo contesto
si ritiene necessario richiamare.
Tenuto conto, infine, che la normativa in argomento ha
carattere transitorio ed eccezionale, si ritiene importante anche fornire
indicazioni sulla necessità di orientare le scelte occupazionali e la
programmazione triennale dei fabbisogni verso la disciplina ordinaria del
reclutamento e del regime assunzionale.
2. Reclutamento ordinario e procedure di stabilizzazione
Le disposizioni in materia di stabilizzazione (art. 1 commi 519 e 558, legge 296/2006 e art. 3, comma 90, legge 244/2007) definiscono una procedura
speciale di reclutamento che deroga rispetto alle modalità ordinarie del
concorso pubblico, in quanto riservata ad una platea di destinatari per i quali
si è scelto di valorizzare la loro esperienza professionale presso le pubbliche
amministrazioni.
Tenuto conto del principio costituzionale del prevalente
accesso attraverso concorso pubblico, cioè senza riserve e limitazioni nella
partecipazione, che le amministrazioni devono garantire a fronte di procedure
di reclutamento riservate, le procedure di stabilizzazione possono essere
avviate dalle amministrazioni purché nella programmazione triennale del
fabbisogno siano previste forme di assunzione che tendano a garantire
l’adeguato accesso dall’esterno in misura non inferiore al cinquanta per cento
dei posti da coprire. A tal fine la mobilità di personale va computata in
maniera neutra.
Fermo restando quanto sopra, la legge finanziaria per il
2008 ha ampliato l’impatto delle disposizioni sulla stabilizzazione ma nel
contesto della suddetta legge il legislatore si è preoccupato in più occasioni
di limitare la portata temporale delle stesse ed a ribadire il regime ordinario
del reclutamento.
Nel contesto dell’art. 3, comma 90, della legge 244/2007 ad esempio
si sottolinea che l’accesso ai ruoli della pubblica amministrazione, quindi le
assunzioni a tempo indeterminato, è comunque subordinato all’espletamento di
procedure selettive di natura concorsuale.
Trattasi di un’enunciazione di principio che serve a
ricordare il carattere speciale delle disposizioni di cui si sta trattando e ad
evidenziare che comunque la procedura selettiva di natura concorsuale rimane
presupposto fondamentale per l’assunzione a tempo indeterminato anche nel
contesto di un percorso di stabilizzazione, facendo salva l’unica disposizione
speciale che prevede l’assunzione a tempo indeterminato a domanda prevista dal comma 519 dell’art. 1 della legge 296/2006.
Nello stesso art. 3, comma 90, della legge 244/2007 è poi
espressa una chiara volontà di racchiudere in un ambito temporale definito la
parentesi “stabilizzazione” come reclutamento speciale nel settore pubblico. La
possibilità di ammettere a procedure di stabilizzazione il personale in
possesso dei prescritti requisiti è circoscritta agli anni 2008 e 2009. Per un
approfondimento al riguardo si rinvia al paragrafo sui criteri da seguire in
sede di programmazione triennale del fabbisogno.
Anche la novella all’art. 36 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
operata
dall’art. 3, comma 79, della legge 244/2007, sancisce
il principio che le pubbliche amministrazioni effettuano assunzioni
esclusivamente secondo il modello standard del contratto di lavoro subordinato
a tempo indeterminato per ricondurre il settore pubblico verso il regime
ordinario del reclutamento in armonia con i principi generali che ne regolano
il funzionamento e con le finalità dell’attività
amministrativa preordinata al perseguimento dell’interesse pubblico rispetto al
quale più correttamente le politiche occupazionali del paese vengono affidate a
settori dell’amministrazione che elaborano interventi mirati al mercato del
lavoro privato o di politica economica in senso ampio.
Nell’ambito del quadro descritto è necessario dare anche
risalto al maggior rigore con il quale il Governo, sin dalla prima stesura del
disegno di legge finanziaria 2008, ha inteso dare risposta, nell’anno 2008,
alle diffuse e sempre più pressanti aspettative di stabilizzazione createsi
all’interno delle amministrazioni pubbliche. Si tratta della disposizione che,
alla fine dell’iter legislativo, troviamo nell’art. 3, comma 106, della legge 244/2007, che
prospetta alle amministrazioni, nel rispetto del principio costituzionale della
concorsualità, bandi speciali di concorso pubblico per assunzioni a tempo
indeterminato che danno rilevanza all’esperienza lavorativa maturata presso le
amministrazioni pubbliche differenziandola in ragione della tipologia del
rapporto posto in essere.
Per i titolari di contratto di lavoro a tempo determinato,
con qualifica non dirigenziale, che raggiungono il triennio secondo i criteri
indicati dall’art. 1, comma 519, della legge 296/2006 o secondo
i criteri di cui all’art. 3, comma 90, della legge 244/2007 i predetti
bandi possono prevedere una riserva di posti non superiore al 20 per cento dei
posti messi a concorso.
Nei predetti bandi, introducendo una valutazione per
titoli, è altresì possibile riconoscere, in termini di punteggio, il servizio
prestato presso le pubbliche amministrazioni per almeno tre anni, anche non
continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, in virtù di
contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati anteriormente a
tale data.
La soluzione prospettata dal citato comma 106, pienamente coerente con il principio enunciato nel
citato art. 3, comma 90, della stessa legge , è senz’altro
quella da privilegiare da parte delle amministrazioni, in quanto contempera la
volontà del Governo di valorizzare l’esperienza professionale maturata con
rapporti di lavoro alle dipendenze della P.A. con i principi costituzionali in
materia di reclutamento.
I commi 90 e 94 dell’art. 3 della stessa legge, frutto di emendamenti
all’originario disegno di legge finanziaria 2008 presentato dal Governo, sono
espressione della pressione sociale e politica volta ad enfatizzare con
soluzioni non tecniche, in particolare per quanto riguarda il comma 94, l’aspetto occupazionale del processo senza far
riferimento alle procedure da adottare.
Ricordando che, ai sensi dell’art. 36, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 “In ogni
caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o
l’impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può
comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le
medesime pubbliche amministrazioni” la norma di cui al richiamato art. 3, comma
94, non consente, anche nel caso di assunzione a tempo determinato ai sensi
dell’art. 1, commi 529 e 560, della legge 296/2006, di costituire rapporti di lavoro
a tempo indeterminato in assenza di un’esplicita previsione in tal senso.
Si ribadisce che le amministrazioni pubbliche, tenuto conto
delle strategie perseguite e dell’impronta che intendono dare alle loro
politiche gestionali, potranno adottare il percorso indicato dal comma 106 dell’art. 3 della legge 244/2007,
nell’ambito dei principi di programmazione previsti dal comma 94, laddove intenderanno reclutare valorizzando il
personale già utilizzato con le tipologie contrattuali ed i requisiti ivi
previsti. La scelta del comma 106 risponde correttamente anche al principio
costituzionale dell’accesso dall’esterno.
3. Le amministrazioni destinatarie e la natura non
vincolante della disciplina
Sul fronte delle amministrazioni pubbliche destinatarie
delle disposizioni sulla stabilizzazione resta fermo quanto già indicato con la
Direttiva dello Scrivente n. 7/2007.
In particolare le norme generali che si rinvengono
nell’articolo unico della legge 296/2006 sono
quelle di cui al:
- comma 519, destinato alle amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, alle agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e
successive modificazioni, agli enti pubblici non economici, agli enti di
ricerca ed agli enti di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
- comma 558 a cui fanno riferimento autonomie regionali e
locali.
Le restanti amministrazioni pubbliche che si sono avvalse
della normativa speciale di riferimento lo hanno fatto nell’ambito della loro
autonomia normativa ed organizzativa, nel rispetto dei vincoli indicati dalla
legge dello Stato. Si richiama con l’occasione la sentenza della Corte
Costituzionale n. 95 del 2 aprile 2008 relativamente all’ambito di applicazione
del comma 560, art. 1 della legge 296/2006, che ha
ribadito come la regolamentazione della modalità d’accesso al lavoro pubblico
regionale è riconducibile alla materia dell’organizzazione amministrativa delle
Regioni e degli enti pubblici regionali e rientra nella competenza residuale
delle Regioni di cui all’art. 117, quarto comma, della Costituzione.
Il contesto delle amministrazioni destinatarie si modifica
con il quadro delineato dalla legge 244/2007. L’art. 3, comma 90, della
predetta legge conferma il target delle amministrazioni, di cui ai commi 519 e
558, ad eccezione degli enti di ricerca. Il successivo comma 94, rinvia alle
amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
allargando, perciò, il ventaglio non solo agli enti di ricerca ma anche a tutte
le altre amministrazioni pubbliche non citate espressamente dalla legge
finanziaria del 2007.
Le predette amministrazioni potranno ricorrere alla
procedura speciale di stabilizzazione – reclutamento finalizzato a valorizzare
l’esperienza conseguita con contratti a tempo determinato - nel rispetto dei
principi richiamati con la presente circolare, del regime assunzionale di
riferimento per ciascun settore e dei vincoli finanziari in materia di spesa
del personale. In particolare rimane fermo il principio che le disposizioni
sulla stabilizzazione non hanno in nessun caso una portata vincolante e non
determinano, pertanto, in capo ai possibili destinatari un diritto soggettivo
alla assunzione.
Come chiaramente espresso con la sentenza Tar Veneto, sez.
II, del 19 ottobre 2007, n. 3342 “la stabilizzazione del personale non
costituisce affatto un obbligo per l’amministrazione” ed essendo una facoltà
discrezionale “correlativamente non esiste alcun diritto dell’interessato a
ottenere la stabilizzazione, ma unicamente un’aspettativa di mero fatto”.
Si tratta, come più volte detto, di norme che dettano un
percorso per un reclutamento speciale che le amministrazioni possono porre in
essere, come per tutti i reclutamenti, nei limiti delle dotazioni organiche, in
ragione del loro effettivo fabbisogno e compatibilmente con le risorse
finanziarie a disposizione. Le modifiche alle dotazioni organiche, ad
invarianza di spesa, sono ammesse solo se funzionali al reale fabbisogno e non
per rispondere alle aspettative dei lavoratori in possesso dei requisiti.
4. Le tipologie di contratto individuate e la maturazione
del requisito temporale
Il contratto a termine a cui si è fatto ricorso per
soddisfare fabbisogni permanenti e che ha costituito, secondo il legislatore,
fonte di precariato è quello a tempo determinato. Si tratta in sostanza del
contratto disciplinato dal d.lgs 5 settembre 2001, n. 368 caratterizzato dal
carattere di subordinazione che, nel protrarsi per un periodo temporale almeno
pari al triennio, rappresenta, ad avviso del legislatore, espressione di un
utilizzo che va oltre le esigenze temporanee rinvenibili nel settore pubblico.
In particolare, ai sensi dei commi 519 e 558, art. 1, della legge finanziaria 2007 il
triennio utile può essere maturato con le seguenti modalità:
a) essere in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di
tempo determinato già maturato nel quinquennio precedente;
b) essere in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di
tempo determinato da maturare, in virtù di un contratto in essere al 29
settembre 2006, tenendo conto anche del servizio svolto a tempo determinato nel
quinquennio precedente al 1° gennaio 2007;
c) tre anni di tempo determinato già maturati nel
quinquennio precedente al 1° gennaio 2007.
Rispetto alla situazione sopra illustrata l’art. 3, comma 90, della legge finanziaria 2008
prevede che il requisito temporale possa essere maturato
anche essendo in servizio al 1° gennaio 2008 con tre anni di tempo determinato
da maturare, nel quinquennio precedente, in virtù di un contratto in essere al
28 settembre 2007.
Su questo punto il requisito dell’essere in servizio al 1°
gennaio 2008 scaturisce dalla lettura dell’art. 3, comma 94, lett. a) della legge 244/2007.
A tal proposito si ritiene necessario chiarire che anche
quest’ultima ipotesi contenuta nella legge finanziaria per il 2008, come
specificato più volte per il punto b) relativamente alle fattispecie previste
dalla legge finanziaria 296/2006, va intesa inderogabilmente nel
senso che la maturazione del requisito temporale del triennio deve scaturire
dal termine finale previsto nel contratto di lavoro o nella proroga dello
stesso intervenuti prima del 28 settembre 2007. Non possono essere, quindi,
considerati utili ai fini della maturazione del requisito periodi di proroga o
contratti intervenuti successivamente ai termini sopra richiamati.
In termini di maturazione del requisito è utile evidenziare
che l’assunzione a tempo indeterminato non può avvenire prima della maturazione
dell’intero triennio, anche laddove siano già state svolte e superate le
procedure selettive previste. L’art. 3, comma 91, della legge 244/2007, inoltre,
prevede che il limite massimo del quinquennio, previsto dal comma 519 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, al fine
della possibilità di accesso alle forme di stabilizzazione di personale
precario, costituisce principio generale. Ne deriva che il calcolo a ritroso,
ai fini del conteggio del triennio utile, deve per tutte le suddette ipotesi tenere
conto dei cinque anni precedenti e non oltre.
Il percorso di stabilizzazione previsto dalle disposizioni
speciali di cui ai commi 519 e 558 dell’articolo unico della legge finanziaria 2007 è quello
ampiamente illustrato dalla Direttiva n. 7/2007.
Accanto alle disposizioni sopra richiamate, si inserisce una
disciplina nuova di procedura di “stabilizzazione” che, in assenza di
indicazioni diverse, va interpretata e quindi attuata con modalità compatibili con
il dettato costituzionale a favore dei titolari di contratto di collaborazione
coordinata e continuativa. In particolare l’art. 3, comma 94, della legge
finanziaria 2008 prevede piani per la progressiva stabilizzazione anche del
personale non dirigenziale già utilizzato con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, in essere, e quindi in servizio, alla data del 1°
gennaio 2008. Il requisito temporale previsto consiste in un’attività
lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio
antecedente al 28 settembre 2007. Si ritiene che il periodo utile per il
calcolo del triennio possa riferirsi al quinquennio anteriore al 1° gennaio
2008. Un ulteriore elemento necessario è che il servizio sia stato prestato
presso la stessa amministrazione.
La fattispecie individuata dal legislatore richiama
genericamente una tipologia di lavoro di tipo autonomo ma sottintende
chiaramente, nel rinviare ad un triennio di attività lavorativa, un utilizzo
improprio dello stesso con una forte accentuazione degli elementi tipici della
subordinazione. Non sono riconducibili pertanto all’ipotesi considerata le
forme di lavoro autonomo caratterizzate dall’assenza di un significativo
coordinamento e di una concreta continuità della prestazione lavorativa.
Nel contesto è necessario evidenziare che la nuova
fattispecie individuata dalla lettera b) del comma 94 citato non può essere
considerata, sia in termini di rilevanza della prestazione lavorativa sia di
conseguente procedura di stabilizzazione da porre in essere, alla stessa
stregua di quelle previste dai commi 519 e 558, art. 1, legge finanziaria 2007 e comma 90, art. 3, legge finanziaria 2008 nei quali
sono indicati requisiti e presupposti diversi.
La diversa rilevanza che il legislatore ha dato al lavoro
“precario” di tipo subordinato ed al lavoro di tipo parasubordinato emerge
tanto nella legge 296/2006 quanto
nella legge 244/2007.
Con la legge finanziaria del 2007, come abbiamo illustrato
sopra, il legislatore ha elaborato un percorso di reclutamento speciale per il
tempo determinato con esplicita indicazione dei requisiti necessari. Per le
collaborazioni coordinate e continuative ha previsto invece solo una riserva di
posti nei concorsi pubblici per l’assunzione a tempo determinato (art. 1, commi 529 e 560 della legge 296/2006).
La legge finanziaria 2008 poi, confermando quanto sopra,
avvalora il diverso apprezzamento per le due tipologie contrattuali anche nel
contesto dall’art. 3, comma 106, della legge 244/2007 laddove,
come già detto, prevede per il tempo determinato la possibilità di una riserva
di posti nei concorsi pubblici per l’assunzione a tempo indeterminato e per le
co.co.co., per valorizzare detta esperienza ai fini dell’assunzione a tempo
indeterminato, soltanto il riconoscimento del servizio prestato in termini di
punteggio in sede di valutazione di titoli. A tale scopo è possibile computare
l’esperienza dei tre anni con le modalità indicate sopra per il comma 519, art. 1, legge 296/2006 e commi 90 e 94, art. 3, legge 244/2007.
Non si rilevano elementi interpretativi che possano
giustificare la cumulabilità, ai fini della maturazione del requisito
temporale, di esperienze lavorative maturate con tipologie contrattuali
diverse. Anzi la diversa rilevanza data dal legislatore ai vari contratti
esclude la predetta cumulabilità in quanto si tratterebbe di sommare elementi
temporali qualitativamente non omogenei.
L’individuazione di altre tipologie di lavoro diverse
eventualmente da contemplare ai fini della disciplina in argomento è rimessa,
ai sensi dell’art. 3,comma 96, della legge 244/2007 ad
apposito DPCM la cui adozione, ai sensi dell’art. 25- bis. del D.L. 31 dicembre
2007, n. 248, aggiunto dalla legge di
conversione 28 febbraio 2008, n. 31, è stata prorogata al 30
giugno 2008. In detta sede saranno definiti, oltre che gli aspetti già
individuati dall'articolo 1, comma 418, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, anche i
requisiti e le modalità di avvio delle procedure di concorso pubblico per la
stabilizzazione.
5. Le categorie escluse
Le tipologie di lavoro considerate dal legislatore ai fini
della stabilizzazione consentono anche di individuare le categorie di
lavoratori a cui può applicarsi la relativa disciplina. In particolare il
rapporto di lavoro a tempo determinato, riconducibile alla normativa di cui al d.lgs 6 settembre 2001, n. 368 esclude l’applicabilità
della stabilizzazione, salvo diversa esplicita previsione del legislatore, alla
sfera di dipendenti rimasti in regime di diritto pubblico, ai sensi dell’art 3 del d. lgs 165/2001.
A questa parte della pubblica amministrazione, rimasta
assoggettata ai rispettivi ordinamenti, infatti, non è applicabile il regime
normativo previsto per il settore privato e quindi neppure il contratto di
lavoro subordinato a tempo determinato.
Occorre sottolineare che il carattere speciale della
predetta normativa non consente un’interpretazione estensiva della stessa ed
anzi, dati i riflessi che determina sui principi generali che regolano
l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, è auspicabile contenerne la
portata attraverso un’interpretazione il più possibile rigorosa. Non sono,
pertanto, applicabili le disposizioni in parola a rapporti di lavoro di diritto
pubblico anche se a tempo determinato in quanto questi ultimi trovano la loro
disciplina in disposizioni speciali inserite il più delle volte in un sistema
complesso di reclutamento ordinario strutturato per rispondere ad esigenze
organizzative, di tipo gestionale e funzionale, nonché a percorsi razionali di
sviluppo di carriera. Si richiamano al riguardo le speciali disposizioni di
riserva e di reclutamento previste per il personale facente parte delle Forze
armate.
Nell’ambito delle eccezioni previste dal legislatore per il
personale in regime di diritto pubblico si ricordano, tuttavia, le disposizioni
sulla stabilizzazione contenute nell’art. 1, comma 519, della legge 296/2006 che
riguardano il personale di cui all'articolo 23, comma 1, del decreto
legislativo 8 maggio 2001, n. 215, e il personale volontario del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco. Trattasi di norme speciali non suscettibili di
interpretazione estensiva rispetto alle quali la natura non vincolante sottesa
alla ratio della stabilizzazione trova uno spessore maggiore atteso che il
rigido regime di diritto pubblico rende ancora più prioritaria l’esigenza di
scelte gestionali finalizzate al perseguimento dell’interesse pubblico
escludendo ancor più la configurabilità di un diritto soggettivo alla
stabilizzazione da parte dei possibili destinatari.
Come ripetutamente precisato tanto nella legge finanziaria
2007 quanto in quella del 2008, non si applica la stabilizzazione al personale
dirigenziale. Le tipologie contrattuali a tempo determinato previste per dette
categorie sono contenute in disposizioni speciali in cui prevale l’esigenza di
una scelta fondata sull’intuito personale ed accompagnata spesso dalla
previsione di un contingente limitato di posti. Non si rinvengono in questo
caso i presupposti di un utilizzo improprio del tempo determinato in quanto i
rapporti si svolgono nel rispetto della normativa di riferimento senza
determinare aspettative in capo agli interessati.
Prima di continuare l’elencazione delle categorie di
lavoratori esclusi dalle disposizioni in argomento è opportuno richiamare l’art. 36 novellato del d.lgs 165/2001 che nel
dettare una disciplina restrittiva sul tempo determinato ha previsto alcune
deroghe significative connesse proprio con la necessità di garantire il ricorso
ad un uso corretto del lavoro flessibile per assolvere ad esigenze
organizzative reali ed a bisogni temporanei delle amministrazioni. Le deroghe
contemplate si configurano come ipotesi rispetto alle quali è escluso il
prodursi di forme di precariato e definiscono, pertanto, altrettante
fattispecie escluse dalla normativa sulla stabilizzazione.
Rinviando per una più specifica trattazione alla circolare
del Ministro per le riforme e le innovazioni nella P.A., del 19 marzo 2008, n.
3, si ricorda che le norme sulla stabilizzazione non si applicano ai contratti
a termine sorti per gli uffici di diretta collaborazione del Ministro di cui
all’art. 14, comma 2, del d.lgs 165/2001, per gli
uffici posti alle dirette dipendenze del Sindaco, del presidente della
Provincia, della Giunta o degli assessori (articolo 90 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267), per la preposizione ad organi di direzione, consultivi e
di controllo delle amministrazioni pubbliche, ivi inclusi gli organismi
operanti per le finalità di cui all’articolo 1 della legge 17 maggio 1999, n.
144. In questo ambito e per la ratio sopra illustrata sono da escludere dalla
stabilizzazione anche i contratti sorti per esigenze stagionali o quelli
previsti dall’art. 100 del d.lgs. 267/2000.
Sempre in una logica di lettura complementare delle norme
sulla stabilizzazione con l’art. 36 del d.lgs 165/2001, ed in particolare del suo comma
11, sono esclusi dalla predetta procedura i contratti di lavoro subordinato
sorti nell’ambito delle attività e dei finanziamenti ivi previsti. Si tratta di
ipotesi in cui l’utilizzo di lavoro flessibile corrisponde ad una necessità
oggettiva legata alla temporaneità sia del finanziamento, sia dei progetti o
dell’intervento programmato, temporaneità che esclude la possibilità di
ricorrere a rapporti di lavoro a tempo indeterminato, non rispondendo ad
esigenze rientranti nel fabbisogno ordinario delle amministrazioni contemplate.
In questo caso non si generano forme di precariato o aspettative di assunzioni
a tempo indeterminato.
Inoltre sembra coerentemente logico asserire che in nessun
caso possano essere ammesse le stabilizzazioni di personale proveniente dalla
gestione di appalti o di processi di esternalizzazione della P.A. Gli eventuali
processi di internalizzazione devono essere ordinati nel rigoroso rispetto
delle procedure concorsuali e prima ancora della normativa in materia di
dotazioni organiche. In nessun caso si può prescindere dal rapporto di lavoro
diretto tra P.A. e soggetto interessato.
Per quanto riguarda poi l’art. 3, comma 94, lett. b), ultima parte, si
richiama la previsione circa l’inapplicabilità della fattispecie alle forme di
collaborazione coordinata e continuativa riferite agli uffici di diretta
collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni pubbliche di cui
all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e
successive modificazioni, nonché al personale a contratto che svolge compiti di
insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca. Alla luce
della disposizione sopra richiamata è da ritenersi superato l’indirizzo
espresso con la direttiva n. 7/2007 in riferimento agli assegnisti di
ricerca.
6. Tratti distintivi della stabilizzazione
Il concetto di stabilizzazione non ha una valenza giuridica
e non va in nessun caso inteso come intervento volto alla “trasformazione” a
tempo indeterminato del rapporto di lavoro a tempo determinato in quanto ciò
risulta incompatibile con le disposizioni previste in materia di costituzione
di rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Il
principio inderogabile è sancito, come già detto, dall’art. 36, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
L’elemento che è opportuno sottolineare è che la durata del
precedente contratto a tempo determinato è da considerare utile solo come
requisito di accesso alla procedura speciale e riservata della “stabilizzazione”.
Ne deriva che l’assunzione a tempo indeterminato, quale momento conclusivo
della relativa procedura, avviene, come per tutte le nuove assunzioni, nella
qualifica indicata dal bando e nella fascia retributiva iniziale secondo le
disposizioni del CCNL di comparto, ed è priva di continuità rispetto al
precedente rapporto con la conseguenza che il periodo non di ruolo non è utile
neppure ai fini dell’anzianità di servizio.
L’autonomia del nuovo rapporto determina la necessità dello
svolgimento del periodo di prova ed esclude che possa verificarsi la
fattispecie della “reformatio in peius” del trattamento retributivo del neo
assunto, rinvenibile solo nei casi di passaggi di carriera presso la stessa o
altra amministrazione.
E’ necessario richiamare, altresì, l’art. 53 del D.lgs n.165/2001, quale disposizione di
carattere generale che vieta il cumulo di impieghi per ciascun dipendente da
parte delle amministrazioni pubbliche. L’assunzione a tempo indeterminato, in
esito alle procedure di stabilizzazione, presuppone quindi l’estinzione
dell’eventuale precedente rapporto a termine esistente con altra o con la
medesima amministrazione mediante dimissioni o risoluzione consensuale. La
risoluzione del predetto rapporto di lavoro determina la necessità di definire
tutte le situazioni pendenti. Ne deriva, a titolo di esempio, che le ferie non
godute devono essere retribuite e che deve, altresì, procedersi alla liquidazione
del trattamento di fine rapporto.
7. La programmazione triennale del fabbisogno e i piani di
progressiva stabilizzazione
Come recita l’art. 39, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, la
programmazione triennale del fabbisogno è predisposta dagli organi di vertice
delle amministrazioni pubbliche al fine di assicurare le esigenze di
funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei
servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie.
Un esame della definizione sintetica fornita dalla norma
rende evidente la complessità dell’elaborazione del documento. Si tratta per
ogni ente di trovare un punto di equilibrio tra le risorse umane disponibili e
quelle effettivamente necessarie per il migliore funzionamento dei servizi,
tenuto conto che c’è un elemento fortemente condizionante dato dalla
limitatezza delle risorse finanziarie disponibili. Le scelte di reclutamento
devono essere orientate a garantire la funzionalità e l’efficienza dei servizi,
nel rispetto dei principi di economicità, dovendo rimanere estranee alle
valutazioni operate eventuali aspettative di soggetti terzi, nonché eventuali
pressioni sociali sulle politiche del personale.
Il reclutamento speciale secondo la procedura di
stabilizzazione va correttamente calato nel contesto della programmazione
triennale del fabbisogno tenendo anche conto della necessità di garantire un
adeguato accesso dall’esterno, in misura non inferiore al 50% dei posti da
coprire, di portare a termine eventuali processi di mobilità, di garantire le
priorità fissate dal legislatore, ad esempio in tema di trasformazione di
rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno (art. 3, comma 101, della l. 244/2007), nonché
di rispettare altri vincoli quali la quota di riserva per le categorie protette
prevista dalla legge 12 marzo
1999, n. 68.
Tenuto conto che l’attuazione delle disposizioni speciali
sulla stabilizzazione si concludono con un’assunzione a tempo indeterminato,
l’avvio di ogni procedura deve tener conto del relativo regime assunzionale e
quindi delle risorse finanziarie a disposizione.
Fermo restando quanto sopra è il caso di evidenziare che la
normativa speciale di riferimento ha una durata temporale limitata che è quella
indicata dall’art. 3, comma 90, della legge 244/2007.
La normativa sulla stabilizzazione può essere applicata
negli anni 2008 e 2009.
Ne deriva che la programmazione triennale del fabbisogno,
nel rispetto delle disponibilità di organico dell’ente relative all’anno 2008 e
2009, potrà essere elaborata quest’anno e l’anno successivo tenendo conto anche
di questa modalità di reclutamento speciale, mentre a decorrere dal 2010 gli
interventi programmabili dovranno fondarsi esclusivamente sulla disciplina
ordinaria di reclutamento, fatte salve le determinazioni assunte negli anni
2008 e 2009 riguardanti il personale stabilizzabile che ha maturato o che deve
maturare il triennio previsto anche oltre il 2009.
Nella programmazione triennale del fabbisogno elaborata
per gli anni 2008 e 2009 non si potrà prevedere un’assunzione a tempo
indeterminato mediante procedure di stabilizzazione per una disponibilità di
posto che verrà a crearsi nell’anno 2010, per evitare di dare alla disciplina
una vigenza ultra attiva rispetto a quella fissata dal legislatore.
Il disposto di cui all’art. 94, art. 3, della legge finanziaria 2008 prevede che
le amministrazioni debbano adottare la programmazione triennale dei fabbisogni
per gli anni 2008, 2009 e 2010 entro il 30 aprile 2008. Il termine non ha un
carattere perentorio, tuttavia si richiama l’attenzione sulla necessità di
operare una tempestiva programmazione delle scelte assunzionali per consentire
una più razionale, corretta ed oculata gestione delle risorse a disposizione.
Una volta definita la programmazione triennale del
fabbisogno ed individuate le professionalità da reclutare con la procedura
speciale della stabilizzazione, si provvede a predisporre, sentite le
organizzazioni sindacali, piani per la progressiva stabilizzazione tenuto conto
dei differenti tempi di maturazione dei requisiti temporali.
In particolare il riferimento contenuto nel comma 94 in parola alle intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima
della data del 1° gennaio 2008, va interpretato nel senso di dare priorità alle
scelte che le amministrazioni interessate hanno concordato nelle predette
intese, sempre rispetto al personale di cui ai commi 558 e 560, purché i
relativi contenuti siano legittimi e coerenti con i principi richiamanti nella
presente circolare.
In conclusione occorre considerare le procedure presenti
nelle due leggi finanziarie tenendo conto delle priorità temporali, dei posti
individuati e della specificità delle disposizioni.
Pertanto, in attuazione della legge finanziaria 2007, il
principio che le amministrazioni dovranno seguire nella programmazione
triennale del fabbisogno è quello di dare priorità ai posti ed al personale a
tempo determinato, in possesso dei requisiti ivi previsti nelle precedenti
lettere a), b) e c) come indicati nel paragrafo 4 della presente circolare,
assunto a seguito di pubblica selezione o in applicazione di legge ovvero in
caso di assunzione senza selezione pubblica, fermo restando i predetti
requisiti, previo svolgimento di apposita selezione.
In attuazione della legge finanziaria 2008 le
amministrazioni potranno, fermo restando l’attuazione e la conclusione
prioritaria delle procedure di stabilizzazione di cui alla legge 296/2006, prevedere
nella loro programmazione triennale del fabbisogno anche le assunzioni a tempo
indeterminato scaturenti dalle disposizioni di cui ai comma 90 e 106, art. 3, della legge 244/2007
ovvero
dei dipendenti assunti a tempo determinato, in servizio al 1° gennaio 2008, con
contratto stipulato o prorogato prima del 28 settembre 2007, che conduca ad un
rapporto di servizio per un periodo di almeno tre anni, anche non continuativi,
tenendo conto del servizio prestato a tempo determinato anche nel quinquennio
anteriore al 1° gennaio 2008, previa procedura selettiva.
Per quanto riguarda le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 523, della legge 296/2006 resta
fermo il vincolo, da tenere in considerazione in sede di programmazione
triennale del fabbisogno unitamente ai criteri sopra illustrati, che le
stabilizzazioni possono essere realizzate nel limite di un contingente di
personale non dirigenziale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al
40 per cento di quella relativa alle cessazioni avvenute nell’anno precedente.
Per le restanti amministrazioni vige il principio
costituzionale dell’adeguato accesso dall’esterno in misura non inferiore al
50% dei posti da coprire.
Per quanto riguarda poi la disciplina di cui all’art. 3, comma 94, lett. b), della legge 244/2007, come
detto, non può essere attribuito il significato di un’equiparazione
dell’attività lavorativa di tre anni di co.co.co. a quella di tre anni di tempo
determinato, in quanto ciò non sarebbe coerente con l’assetto normativo
illustrato. Ne deriva che la norma non può essere interpretata nel senso di
consentire ai possessori dei requisiti di partecipare ad una procedura
selettiva riservata per l’assunzione a tempo indeterminato secondo le modalità
previste dai commi 519 e 558, dell’art. 1, della legge 296/2006. Pur
riconoscendo l’ambiguità dell’espressione utilizzata dal legislatore e la
difficoltà interpretativa che ne deriva, si ritiene che l’inciso “fermo
restando quanto previsto dall’articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296”, contenuto
nel comma 94, lett. b), configura un percorso per gli interessati
che passa dalla partecipazione con riserva a concorsi a tempo determinato,
secondo le modalità prescritte nei commi richiamati, ad un’assunzione a tempo
determinato in deroga al nuovo art. 36 del d.lgs. 165/2001.
L’assunzione a tempo indeterminato degli stessi può avvenire
soltanto con le modalità indicate dall’art. 3, comma 106, della legge 244/2007.
8. La proroga dei contratti nelle more del completamento
delle procedure
Come si evince del paragrafo precedente le procedure di
stabilizzazione o comunque i presupposti concreti per procedere all’assunzione a
tempo indeterminato devono essere ricompresi nell’ambito delle programmazione
triennale dei fabbisogni, tenendo conto della disponibilità di posto nella
dotazione organica e delle risorse finanziarie certe da destinare alle predette
assunzioni a tempo indeterminato.
Nelle more del completamento del percorso di
stabilizzazione, in attesa di procedere all’assunzione a tempo indeterminato,
le amministrazioni possono continuare ad avvalersi del personale per il quale
hanno già deliberato la relativa stabilizzazione e che ha già maturato il
requisito del triennio, in virtù della previsione di cui all’ art. 3, comma 92, della legge 244/2007. Trattasi
di una proroga del rapporto di lavoro a tempo determinato in deroga anche al
regime restrittivo previsto dall’art. 36 del d.lgs 165/2001 applicabile alle fattispecie di
cui al precedente comma 90 dello stesso art. 3 citato.
La predetta proroga grava sulle disponibilità previste dall’art. 1, comma 187, della legge n. 266/2005 nel testo
modificato da ultimo con l’art. 3, comma 80, della legge 244/2007.
La proroga si applica nei confronti del personale che a
seguito di procedure di valutazione viene individuato come destinatario
dell’assunzione. In nessun caso la proroga può di fatto realizzare un
assunzione a tempo indeterminato al di fuori delle reali possibilità
assunzionali individuate nella programmazione triennale sulla base delle norme
vigenti.
Riguardo alla possibilità di proroga del contratto di
co.co.co., anche nelle more della conclusione del percorso di stabilizzazione,
è il caso di precisare che, secondo quanto previsto dall’art. 7, commi 6 e seguenti, del d.lgs 165/2001, la
prestazione oggetto del contratto è strettamente correlata agli obiettivi ed ai
progetti specifici determinati in sede di conferimento dell’incarico. Ne deriva
che la durata del contratto diventa un elemento strettamente dipendente
dall’incarico affidato e non si concilia con l’istituto della proroga, salva la
necessità di proseguire il contratto per il completamento dell’incarico
medesimo o per la realizzazione del progetto assegnati.
Non è contemplata, invece, la possibilità di proroga dei
co.co.co. neppure in relazione al percorso di stabilizzazione.
In virtù del disposto di cui all’art. 3, comma 95, della legge 244/2007, sono
invece prorogabili, per le finalità indicate dal comma 94, nel rispetto dei
vincoli finanziari e di bilancio previsti dalla legislazione vigente, i
rapporti di lavoro a tempo determinato sorti sulla base delle procedure
selettive previste dall’articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, anche in
deroga a quanto previsto dal novellato art. 36 del d.lgs 165/2001.
Si invitano le amministrazioni ad una attenta valutazione
delle scelte da operare in sede di predisposizione della programmazione
triennale del fabbisogno.
In particolare si richiama l’attenzione sulle responsabilità
e le sanzioni previste per la violazione delle disposizioni in materia di
reclutamento ed assunzioni.
Ciò considerato si richiamano gli organi di controllo
interno, i servizi ispettivi e gli ispettorati deputati al controllo a
verificare periodicamente e comunque nell’ambito delle proprie competenze
l’applicazione dei principi e delle disposizioni richiamate con la presente
circolare.
Destinatari
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
Segretariato generale Roma
Alle Amministrazioni dello Stato anche ad
ordinamento autonomo
Al Consiglio di Stato
Ufficio del Segretario generale Roma
Alla Corte dei Conti
Ufficio del Segretario generale Roma
All’Avvocatura generale dello Stato
Ufficio del Segretario generale Roma
Alle Agenzie
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Agli Enti pubblici non economici
Agli Enti pubblici
Agli Enti di ricerca
Alla Scuola Superiore della Pubblica
Amministrazione Roma
e, p. c.
Alla Conferenza dei Rettori delle Università italiane
All’Unioncamere
Alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni
All’ANCI
All’UPI
Alle Istituzioni universitarie
Alle Camere di Commercio Industria Agricoltura e Artigianato
IL MINISTRO
PER LE
RIFORME E LE INNOVAZIONI
NELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE