Ministero
dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
Dipartimento
per l’Istruzione
Direzione
Generale per gli Ordinamenti Scolastici e per
l’Autonomia
Scolastica
Consiglio
Nazionale della Pubblica Istruzione
MIURAOODGOS prot. n. 7046
Roma, 6
ottobre 2010
All’On.le
Ministro
SEDE
Oggetto: Pronuncia di propria iniziativa su “Revisione
degli organi collegiali e il sistema di governance della scuola italiana”.
Adunanza
del 6 ottobre 2010
IL
CONSIGLIO NAZIONALE DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
Visti gli artt. 24 e 25
del D.L.vo n. 297 del 16.4.1994;
Vista la relazione della Commissione consiliare,
appositamente costituita per l’esame istruttorio, ed incaricata di riferire
al Consiglio in ordine all’argomento in oggetto specificato;
dopo ampio ed approfondito dibattito
E S P R I
M E
di propria iniziativa, la seguente pronunzia in merito
all’argomento in oggetto specificato:
Introduzione
Il processo di trasformazione del sistema scolastico
avviato fin dagli anni ’90 non ha visto l’attuazione di una riforma degli
organi collegiali di livello nazionale e periferico (art. 21 comma
15 Legge n. 59/1997), nonostante la previsione di nuovi organi
collegiali sia presente nel Decreto
Legislativo n.233/1999.
Una scelta, quella prevista da detto decreto, oggi di
difficile attuazione alla luce delle modifiche costituzionali intervenute con
la Legge n.
3/2001, della riforma della Pubblica Amministrazione, della
revisione ordinamentale in atto e nella prospettiva che si intravede in
materia di federalismo scolastico, dopo l’approvazione della Legge n.
42/2009.
Una questione, quella della programmazione territoriale
dell’offerta formativa e delle relazioni fra istituzioni scolastiche autonome
e autonomie locali già presente e non risolta compiutamente con il Decreto
Legislativo n. 112/1998 (v. funzioni delegate alle
Regioni, compiti e funzioni trasferiti agli Enti locali).
Norme che la recente sentenza della
Corte Costituzionale (n. 200/2009) invita a rileggere nel
rispetto dei principi di cui agli artt. 33 e 34
della Costituzione, distinguendo opportunamente norme generali,
principi fondamentali e norme di dettaglio fra legislazione esclusiva e
concorrente e potestà regolamentare.
Con l’intento di formulare una proposta di riforma degli
organi collegiali che tenga conto del nuovo quadro normativo, il CNPI intende
ribadire che gli organi collegiali non possono rinunciare ai principi della
partecipazione democratica alla vita della scuola e della rappresentanza, per
sottolineare l’esigenza che il contesto mutato esige, comunque, che sia
assunto il criterio – principio della condivisione delle scelte educative fra
tutti i soggetti che, a vario titolo e a vari livelli, insistono sul sistema
scolastico, nel rispetto delle prerogative indicate dal Testo Unico n.
297/94
Assumere scelte e decisioni politico – amministrative
condivise per lo sviluppo del sistema scolastico a livello nazionale e
periferico appare, infatti, in una fase di trasformazione qual è quella
attuale, un obiettivo irrinunciabile per garantire unitarietà al sistema
scolastico nazionale e, nel contempo, risposte efficaci agli utenti finali
del servizio scolastico sul territorio, portatori di istanze quali il diritto
allo studio e al successo formativo.
Esigenze non trascurabili se rapportate all’evoluzione del
sistema della governance (allegato 1), ovvero dell’insieme delle relazioni
fra i soggetti istituzionali coinvolti a livello nazionale e periferico.
I processi di autonomia scolastica hanno attraversato
tutti i sistemi scolastici europei negli ultimi venti anni con esiti
differenti. In questa sede ci si concentra esclusivamente sulle problematiche
relative al trasferimento, attraverso compiti e funzioni, della
responsabilità delle decisioni a livello periferico.
Tendenzialmente il sistema italiano si scontra con una
burocratizzazione ancora eccessiva, che non sembra agevolare il protagonismo
dei soggetti (dirigenti, insegnanti, genitori e studenti) che vivono
l’esperienza dell’istruzione nelle singole istituzioni scolastiche.
A fronte di un progetto di autonomia (1997) che aveva
attribuito al centro la funzione normativo – legislativa, corrisponde un
sistema di istituzioni territoriali ancora lontane dall’assolvere
compiutamente le funzioni di programmazione e di organizzazione del l’offerta
formativa sul territorio. La disomogeneità delle procedure e degli interventi
legislativi attivati, anche in sede di indirizzo e di gestione, determina un
sistema scolastico e formativo a più velocità, frammentario, che rischia di
perdere il suo carattere nazionale e unitario.
In questa prospettiva, la necessità di organi di
rappresentanza riformati di livello nazionale, locale e regionale rappresenta
per la scuola una priorità, vista la particolare importanza di materie quali:
il dimensionamento della rete scolastica, il diritto all’apprendimento per
gli studenti e lungo tutto l’arco della vita, il supporto all’innovazione per
lo sviluppo dei servizi socio - educativi della scuola, la messa a norma
degli edifici scolastici, l’implementazione delle reti, etc.
Una scelta che oggi avviene, nella maggior parte dei casi,
in presenza di un vuoto legislativo. Poche regioni, infatti, si sono dotate
di nuove leggi per il diritto allo studio dopo le modifiche costituzionali
introdotte; gli Enti Locali (Comuni e Province) esercitano i compiti loro
assegnati in assenza di norme regolamentari che ne garantiscano l’efficacia.
Ragioni più che sufficienti perché siano ricondotte a
nuovi organi collegiali di livello nazionale le materie che possano fare da
indirizzo a questioni da affrontate e risolvere a livello locale e regionale.
Materie già inscritte negli artt. 138 e
139 del Decreto Legislativo n. 112/1998, che
necessitano di essere regolate secondo il principio della sussidiarietà
orizzontale.
Avendo a riferimento le competenze assegnate allo Stato e
alle Regioni, in seguito alla riforma nel 2001 del Titolo V della
Costituzione, appare, infatti, del tutto evidente, anche
guardando al presumibile iter che compirà nel medio periodo la Legge Delega
n. 42/2009, che si debba procedere a garantire un organismo
nazionale autorevole e organismi territoriali in grado di sollecitare, nelle
forme che saranno indicate per legge, gli interventi a supporto delle
istituzioni scolastiche autonome, con una particolare attenzione alle
peculiarità dei territori regionali e alle distanze che si registrano in
termini di esiti formativi in rapporto alle diverse situazioni geografiche.
Il processo di riorganizzazione degli organi collegiali
territoriali non può non tener conto della costituzione di ambiti
territoriali entro i quali effettuare la programmazione dell’offerta
scolastica e formativa.
A nove anni dalla riforma del Titolo V della
Costituzione sono ancora molte le questioni aperte e irrisolte
per quanto riguarda il sistema di istruzione e formazione. La stessa Legge
n.59/1997, definita una “legge che introduceva il
federalismo a Costituzione invariata”, resta ancora non compiutamente
attuata.
In questo quadro sono sorte molte controversie
interpretative sull’esercizio delle competenze in materia di istruzione e, ad
oggi, sono otto le sentenze della Corte Costituzionale che direttamente e
indirettamente intervengono su questa materia.
Siamo in presenza di un processo complesso, ancora aperto
a soluzioni non univoche e che richiede interventi correlati e coerenti per
arrivare ad un approdo chiaro e stabile.
Con il presente contributo il CNPI non intende affrontare
l’insieme delle problematiche connesse al nuovo assetto costituzionale,
quanto evidenziare alcuni specifici aspetti, che risultano importanti e per
certi versi indicatori della direzione del processo in corso.
Si tratta di due questioni diverse che riguardano e
declinano il tema dell’autonomia scolastica che, come è noto, ha assunto
valenza costituzionale specifica con la riforma del Titolo V.
Questo contributo ha come punti di riferimento oltre che
l’insieme della normativa sulla materia, l’ultima bozza di accordo tra Stato,
Regioni ed Enti Locali per l’attuazione dell’art. 117 della
Costituzione relativamente al settore dell’istruzione.
Documento non ancora approvato, ma utile per collocare questo contributo in
un quadro coerente di orientamenti condivisi dai vari soggetti istituzionali.
La prima questione è quella relativa agli organi di
rappresentanza scolastica nel nuovo quadro costituzionale. Escludiamo da
questa riflessione gli organi di governo delle singole istituzioni
scolastiche, sui quali il CNPI, pur ribadendo l’esigenza di una riforma per
garantire l’esercizio dell’autonomia (artt. 3 – 7
del D.P.R. n. 275/1999), si riserva uno specifico
contributo. In questa sede, invece, si vuole focalizzare l’attenzione sugli
organi nazionali e territoriali, materia già affrontata in importanti
contributi (pronunce e pareri) dal C.N.P.I. (v. allegato 2).
Presupposto di tali riflessioni è che l’assunzione
dell’autonomia scolastica nella duplice valenza di autonomia delle istituzioni
scolastiche e autonomia del sistema scolastico, incardinata nell’art. 33 della
Costituzione, richiede, in attuazione dell’art. 117 del
riformato Titolo V, specifici organi di garanzia e rappresentanza.
Si tratta naturalmente di ridefinire questi organi nelle
competenze e nella composizione con la consapevolezza che l’autonomia
scolastica dovrà diventare regola di funzionamento del sistema di istruzione
a sua volta inserito in un sistema di autonomie.
Proposte
Livello
nazionale
Per l’insieme delle considerazioni fin qui esposte, alla
luce degli interventi legislativi in materia (allegato 3), il CNPI ritiene
necessario prevedere un organismo nazionale con competenze di natura
culturale e professionale, a garanzia dell’autonomia e dell’unitarietà del
sistema nazionale di istruzione.
Il C.N.P. ritiene che il nuovo quadro costituzionale e
normativo rafforzi la ragione ed il senso, pur in un diverso repertorio di
competenze specifiche e con una diversa composizione, un organismo di
governance del sistema scolastico nazionale che, tra l’altro, formuli:
§
valutazioni analitiche dell'andamento generale dell'attività
scolastica e formativa;
§
proposte, pareri e valutazione relativamente a
sperimentazioni e/o innovazione a valenza nazionale;
§
pareri, anche di propria iniziativa, su proposte o disegni
di legge e in genere in materia legislativa e normativa attinente alla
pubblica istruzione;
§
pareri su questioni generali in materia di programmazione
dello sviluppo della scuola e di contenuti culturali e didattici nonché di
riforma di struttura di uno degli ordini scolastici.
Un organismo nazionale trova, infatti, piena
legittimazione e autorevolezza se le competenze istituzionali e professionali
rappresentano, in un equilibrio fra designati ed eletti, la pluralità delle
culture e delle esperienze che la scuola vive ed esprime, anche nelle sue
specificità territoriali.
Il CNPI ritiene importante che la composizione
dell’organismo nazionale debba garantire, attraverso procedure di elezione e
di designazione coerenti e funzionali, la rappresentanza e la partecipazione
di:
§
competenze professionali che operano nella scuola;
§
specifiche e alte competenze culturali, scientifiche e
tecniche;
§
tutti i soggetti istituzionali che esercitano competenze
esclusive e/o concorrenti nel governo del sistema di istruzione e formazione.
Livello
territoriale
Per quanto riguarda il tema degli organismi a livello
territoriale, considerate le competenze attribuite alle Regioni e agli Enti
Locali in materia di programmazione e gestione dell’offerta formativa,
l’esigenza che emerge con forza è quella di dare voce e rappresentanza alle
istituzioni scolastiche nei processi di interlocuzione, confronto e decisione
sui temi dei processi formativi, affinché l’autonomia scolastica diventi
espressione di qualità dell’offerta formativa e della didattica.
Invece, ad oggi l’istituzione scolastica rappresenta
oggettivamente l’anello “debole” rispetto alle diverse istituzioni autonome
del territorio, con pregiudizio della stessa autonomia, proprio nelle fasi di
partecipazione e definizione delle scelte, che poi hanno una ricaduta diretta
e indiretta nell’esercizio delle prerogative costituzionalmente garantite.
La rappresentanza e partecipazione delle diverse
componenti scolastiche deve, pertanto, essere garantita, a partire da quella
delle istituzioni scolastiche autonome.
Andrebbe, altresì, considerata la possibilità di
rappresentanza e partecipazione, definendo modalità di elezione e
designazione, dei soggetti che agiscono
“nel territorio” e interagiscono con l’istituzione scolastica
autonoma. Obiettivo di una siffatta rappresentanza/partecipazione è la tenuta
del patto formativo (patto di responsabilità) che definisce e caratterizza il
territorio.
In questa prospettiva, a livello territoriale, si
potrebbero sviluppare e sostenere azioni finalizzate alla documentazione e
alla comunicazione, favorendo una divulgazione delle buone pratiche, il
rilancio sul territorio del patrimonio professionale e delle risorse
necessarie per l’innovazione, il collegamento tra la realtà locale e la
ricerca, le trasformazioni tecnologiche e socio-culturali, in un continuo
confronto tra le diverse esperienze nazionali e internazionali.
Alcune
osservazioni su disciplina e contenzioso
A fronte delle novità intervenute in materia, la
competenza relativa allo specifico professionale nell’impianto disciplina e
contenzioso, va improntata ad una logica (o concezione) che tenga insieme il
rispetto del diritto all’apprendimento e la specificità della professione
docente che fa perno sulla libertà di insegnamento.
Con riferimento alle questioni poste dai recenti
interventi normativi in materia di contenzioso e disciplina, Il
C.N.P.I. osserva che il D.L.vo n.
150/2009, nel regolare aspetti e fissare procedure in
materia disciplinare, finisce di fatto per svuotare di prerogative e
competenze gli organi collegiali della scuola, come i Consigli di disciplina,
pur non essendo formalmente abrogate le disposizioni legislative che ne
prevedono l’esistenza e le funzioni.
Esse hanno trovato fondamento nella necessità di evitare,
relativamente al personale docente, che l’esercizio del potere disciplinare
interferisse con quello della libertà di insegnamento, principio riconosciuto
dall’art. 33 della
Costituzione: di qui l’esigenza – a suo tempo assunta dai DD.PP.RR.
416/74 e 417/74, e
successivamente dal D.Lvo.
297/94 – di trasferire tale potere, in riferimento alle sanzioni più
rilevanti, ad un organismo di garanzia.
Le nuove disposizioni assoggettano, invece, i fatti
contestati al docente alla esclusiva cognizione dell’Amministrazione nella
veste di Dirigente Scolastico o dell’istituendo ufficio competente per i
procedimenti disciplinari, ancorché il rapporto d’impiego e il vincolo di
subordinazione da esso derivante non possano incidere sulla specifica prestazione
lavorativa del docente, costituita dall’insegnamento (si veda a riguardo la sentenza della
Corte Costituzionale n. 390/2006).
La strategia messa in atto, di prevedere provvedimenti
tesi allo snellimento e alla semplificazione degli istituti, dei percorsi e
delle procedure previgenti in materia disciplinare, nel prefigurare
un’applicazione della norma fissata in maniera generalizzata per tutto il
pubblico impiego, non tiene in debito conto le peculiarità del comparto
scuola, il cui personale si trova ad operare in un delicato e particolare
ambiente di lavoro.
Per un reale miglioramento dell’impianto disciplinare nel
comparto scuola sarebbe, invece, opportuno prevedere, per ogni singola
disfunzione riscontrata negli anni nel sistema disciplinare – e dal CNPI
tempestivamente segnalata – la relativa azione operativa.
Si potrebbe lavorare su più livelli, anche
territorialmente diversi, da raccordare operativamente a livello nazionale,
avvalendosi eventualmente del supporto di una casistica, con l’indicazione di
possibili soluzioni di problematiche ricorrenti in relazione al diverso stato
giuridico delle varie componenti presenti all’interno dell’istituzione
scolastica.
Lasciare, invece, la materia all’interpretazione
individuale, oltre a comportare una possibile disparità di trattamento,
oggetto di sicuri interventi giurisdizionali, contribuirebbe a ingenerare
ulteriore confusione e conflittualità in una scuola che, nella fase di
attuazione della riforma di sistema, necessita particolarmente di certezza
normativa e serenità operativa.
Si segnala, pertanto, la necessità dell’emanazione
tempestiva di una specifica direttiva che, nel rispetto delle autonomie
decisionali territoriali, chiarisca i limiti e le modalità applicative del D.L.vo n.
150/2009 nel comparto scuola e garantisca l’applicazione
della norma sul territorio nazionale in modo univoco ed efficace, senza
recare pregiudizio ai valori fondanti la funzione educativa.
Alla luce di tale situazione Il C.N.P.I. ripropone con
forza l’esigenza di affrontare i temi e le problematiche della deontologia
professionale in rapporto alla “dimensione disciplinare”, evidenziando la
funzione docente nei termini di una professione specifica.
Non a caso la stessa autonomia professionale e didattica è
contemplata negli artt. 33 e 34
della Costituzione.
Il carattere e la specificità del lavoro docente
ripropongono il concetto della responsabilità professionale, che deve trovare
luoghi e tempi specifici in cui si affrontino le suesposte problematiche.
Da qui l’esigenza, anche nel mutato quadro legislativo, di
organismi di natura eminentemente professionale, una opzione questa tutta
interna all’esigenza di tutelare la libertà di insegnamento e la specificità
della professione docente, la quale non può essere del tutto assimilata a
quella degli altri dipendenti pubblici, né può essere meccanicamente e
acriticamente ricondotta all’esercizio di una libera professione.
In questo ambito, sottratto al giudizio unilaterale degli
organi amministrativi, potrebbero trovare collocazione, anche le materie tipicamente
“disciplinari”, oltre alle problematiche ad oggi di competenza del Consiglio
per il Contenzioso, quali: l’incapacità didattica, l’insufficiente
rendimento, i trasferimenti per incompatibilità ambientale, i ricorsi avverso
la mobilità interregionale sia territoriale che professionale.
Materie che, proprio perché attengono ad aspetti specifici
della dimensione professionale del docente, hanno necessità di essere
affrontate, come quelle “disciplinari”, da un organo collegiale composto da
pari (eventualmente integrato da un’Authority indipendente) e non da un
organo monocratico.
Per i procedimenti in cui i fatti contestati possono
essere riconducibili alla sfera della libertà di insegnamento, è
indispensabile, a parere della Commissione, prevedere deroghe all’impianto
delineato dal decreto
legislativo 150/09.
In questo ambito potranno essere definiti organismi, a
livello regionale e nazionale, composti da più sezioni a seconda dei cicli
scolatici, fermo restante il diritto di rivolgersi naturalmente alla
competente sede giudiziaria.
Osservazioni conclusive
Il C.N.P.I., considerando urgente dare risposte a tali
esigenze, evidenzia a riguardo alcuni punti di attenzione:
- la rappresentanza legale
dell’istituzione scolastica non è sufficiente a garantire una significativa
partecipazione delle scuole ai processi decisionali sopra indicati;
- è compito dello Stato (art. 117
Cost.) definire la disciplina dell’autonomia scolastica e delle
relative rappresentanze e quindi i criteri per la costituzione di organismi
di partecipazione territoriali a livello scolastico;
- competono alle Regioni le forme, il
livello e gli organismi di governo territoriale del sistema educativo delle
rappresentanze dell’autonomia scolastica (vedi la suddetta bozza di accordo
fra Stato – Regioni – Enti Locali);
- le forme di rappresentanza delle
istituzioni scolastiche a livello territoriale possono legittimamente e
utilmente presentare profili giuridici e funzionali differenziati (organi
collegiali territoriali, consulte, conferenze di servizio…), a condizione che
la rappresentanza legale delle scuole sia opportunamente integrata con quella
delle altre componenti scolastiche.
Va assicurata, in ogni caso, la rappresentanza delle
istituzioni scolastiche autonome negli ambiti territoriali, garantendo il
necessario raccordo fra le diverse istanze.
IL
SEGRETARIO
Maria
Rosario Cocca
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IL VICE
PRESIDENTE
Mario
Guglietti
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