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22-01-2002 - Corte dei Conti

Argomenti trattati: Corte dei Conti,
SENTENZA del 18 dicembre 2001 n. 16/2002: verifica fiscale - risarcimento danni MEF
Depositata il 22 gennaio 2002 Corte dei Conti - SENTENZA n. 16

REPUBBLICA ITALIANA

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

La Corte dei Conti - Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello -

composta dai Magistrati:

 

DOTT. TULLIO SIMONETTI

PRESIDENTE

DOTT. NICOLA MASTROPASQUA

CONSIGLIERE REL.

DOTT. MARIA TERESA ARGANELLI

CONSIGLIERE

DOTT. DAVIDE MORGANTE

CONSIGLIERE

DOTT. ANTONIO CARLO PENSA

CONSIGLIERE

 

 

ha pronunciato la seguente

 

SENTENZA

 

nei giudizi di appello avverso la sentenza non definitiva della Sezione Giurisdizionale Regione Lombardia n. 1679/98/R del 3 dicembre 1998, proposti da:

-              T. Giovanni, rappresentato e difeso dagli avv.ti Beniamino Caravita di Torritto, Stefano Nespor, Antonio Zazzeri con atto depositato il 28 febbraio 1999 ed iscritto al n. 10662 del registro di Segreteria;

-              T. Angelo, rappresentato e difeso dal prof. Beniamino Caravita di Torritto e dagli avv.ti Stefano Nespor e Antonio Zazzeri con atto depositato il 28 febbraio 1999 ed iscritto al n. 10663-IC/A del registro di Segreteria;

-              N. Francesco, rappresentato e difeso dall’avv. Giannino Guiso, con atto depositato il 24 febbraio 1999 ed iscritto al n. 10681-IC/A del registro di Segreteria;

-              C. Giuseppe, rappresentato e difeso dal prof. Angelo Clarizia con atto depositato il 9 marzo 1999 ed iscritto al n. 10752-IC/A del registro di Segreteria.

 

Visti gli altri atti e documenti di causa;

Uditi alla pubblica udienza del 18 dicembre 2001 il relatore Consigliere Nicola Mastropasqua, l'avv. Stefano Nespor, per T. e T., l’avv. Angelo Clarizia per C. nonché il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Amedeo Federici;

 

Ritenuto in

 

FATTO

 

                Con la sentenza non definitiva in epigrafe la Sezione giurisdizionale per la Lombardia condannava gli odierni appellanti, ed altri, al pagamento complessivo, in solido, con interessi dalla condanna al soddisfo, in favore del Ministero delle finanze, della somma di lire 300.000.000 (trecentomilioni) per avere in violazione dei doveri loro derivanti dalla qualità di ufficiali e sottufficiali del Corpo della Guardia di Finanza, in occasione di una verifica fiscale effettuata presso una azienda sita in provincia di Bergamo, preteso ed ottenuto il versamento di un importo di lire 150.000.000 al fine di effettuare un accertamento fiscale compiacente, cagionando un danno all’immagine del Corpo.

 

                Nel proprio gravame Angelo T. deduce la carenza assoluta di giurisdizionale e/o infondatezza della domanda nel merito in relazione alla intervenuta transazione con il Ministero delle Finanze.

 

                La sentenza impugnata ha disatteso l’eccezione sollevata dal T. con riferimento all’intervenuta transazione tra lo stesso ed il Ministero delle Finanze, ad estinzione dell’azione civile promossa dall’Avvocatura erariale, rappresentante e difensore dello stato “ex lege” ai sensi del T.U. n. 1611/1933.

 

                Nel giudizio penale avanti il Tribunale di Brescia il Ministero delle Finanze, costituitosi parte civile a mezzo dell’Avvocatura distrettuale dello Stato ha stipulato una transazione con il col. T., il quale ha versato £. 670 milioni “a titolo di risarcimento dei danni subiti dal Ministero delle Finanze per gli episodi di verifica nei quali ha percepito del denaro”.

 

                Questa transazione ha estinto qualsiasi danno erariale che lo Stato – o quantomeno il Ministero delle Finanze – possa aver subito a seguito delle verifiche fiscali cui ha partecipato il col. T. fino al dicembre 1991.

 

                Infatti:

 

-                l’Avvocatura dello Stato ha la rappresentanza istituzionale dello Stato e del Ministero di volta in volta rappresentato, ai sensi dell’art. 13 del T.U. 1611/1933;

 

-                nell’ambito di questa istituzionale funzione di rappresentanza, l’Avvocatura dello Stato “predispone transazioni d’accordo con le Amministrazioni interessate”. Pertanto, l’Avvocatura dello Stato, nell’esercizio dei propri poteri di rappresentanza, ha quale specifico ed istituzionale compito quello di transigere una lite.

 

                Di conseguenza, deve concludersi che la Corte dei Conti difetta di giurisdizione in ordine alla presente controversia, con riferimento al danno erariale subito dal Ministero delle Finanze, avendo tale danno costituito specifico oggetto di una specifica azione civile di risarcimento, esercitata dal Ministero delle Finanze in sede penale mediante costituzione di parte civile a mezzo dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, conclusasi mediante una transazione giudiziale.

 

                Si tratta, nella specie, di un caso di difetto assoluto di giurisdizione.

 

                E’ infatti un principio di civiltà giuridica, prima ancora che un principio del nostro ordinamento, che, anche qualora possano esservi in astratto due giurisdizioni dotate di potere in ordine alla medesima fattispecie (connotata dallo stesso petitum e dalla stessa causa petendi), non possa più residuare una giurisdizione su tale fattispecie, se essa sia stata legittimamente conosciuta e legittimamente e definitivamente risolta da altra giurisdizione.

 

                D’altro canto i poteri di rappresentanza delle Amministrazioni statali attribuiti all’Avvocatura dello Stato costituiscono un limite alla giurisdizione di questa Corte.

 

                In ogni caso, e in subordine, la intervenuta transazione rende infondata la domanda nel merito essendo stato ristorato il danno.

 

                In subordine solleva eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 43 del R.D. 13/8/1933 n. 1038 in relazione all’art. 103 della Costituzione, qualora della norma venga interpretata in modo da consentire alla Corte dei Conti di esercitare la propria giurisdizione in materia di responsabilità amministrativa, anche allorché la materia della responsabilità amministrativa sia stata oggetto di altro giudizio e sia stata transattivamente definita dall’Amministrazione statale, con integrale risarcimento del danno da parte del funzionario pubblico.

 

                Viene, poi, eccepita la carenza di giurisdizione della Corte dei Conti  ex art. 1, IV comma della L. 14.1.1994, n. 20 come modificato dall’art. 3 del D.L. n. 543/1996 convertito nella L. 20.12.1996, n. 639.

 

                L’art. 1, 2° comma della L. 189/1959 stabilisce che la Guardia di Finanza è uno speciale corpo che fa parte integrante delle Forze Armate dello stato e della Forza pubblica.

 

                La Guardia di Finanza non è quindi inserita nel Ministero delle Finanze e i membri di essa non possono in alcun modo essere considerati dipendenti del Ministero o titolari di un rapporto di servizio con esso o comunque ad esso appartenenti.

 

                Ne segue che, in base a quanto stabilito dall’art. 1, IV comma della L. 20/1994 come modificato dall’art. 3 del Dl. 543/1996 convertito nella L. 639/1996 la Corte dei Conti è sfornita di giurisdizione a conoscere in merito a domande di risarcimento del danno erariale provocato da militari della Guardia di Finanza non al proprio corpo, ma all’Erario prima dell’entrata in vigore della L. 20/1994.

 

                Viene ancora eccepita la inammissibilità della domanda di risarcimento del danno non patrimoniale, per omessa inclusione della stessa nell’invito a dedurre, la inammissibilità e/o erroneità della decisione in mancanza di decisione sulla domanda di risarcimento del danno patrimoniale erariale.

 

                In mancanza di decisione sul danno patrimoniale, cardine della domanda, risulta del tutto illogica la decisione assunta in materia di danno all’immagine, tenuto conto anche dell’ammontare fissato equitativamente in £. 300.000.000.

 

                Infatti, un danno all’immagine può ipotizzarsi e quantificarsi con riferimento all’accertamento di un comportamento illecito tale per dimensioni, effetti lesivi, quantità di somme coinvolte da aver appunto provocato, quale effetto diretto, una lesione dell’immagine della vittima del suddetto comportamento che abbia imposto di sostenere documentabili costi per il ripristino dell’immagine screditata.

 

                Viene, poi, dedotta la erroneità della decisione per violazione dei principi in materia di danno erariale, dell’art. 112 e 115 c.p.c. e dei principi in materia di onere della prova, dell’art. 1226 c.c. e dei principi in materia di giudizio equitativo.

 

                Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione per radicare la giurisdizione della Corte dei Conti in questa sede occorre “la produzione di un nocumento patrimoniale effettivo e valutabile in termini economici, subito dalla Pubblica amministrazione” e l’accertamento di “un collegamento causale tra condotta antidoverosa e evento dannoso”, precisandosi che allorché sia dedotta la questione di un danno erariale asseritamene arrecato “spetta al Procuratore generale provare la esistenza del nocumento poiché in mancanza di elementi certi al riguardo la Corte dei Conti deve respingere la domanda attrice”.

 

                In effetti manca qualsiasi prova che nella specifica vicenda oggetto del presente giudizio si sia verificato un danno all’immagine della Pubblica Amministrazione.

 

                Mancano poi i presupposti per l’applicazione dell’art. 1226 c.c..

 

                Viene infine eccepito un vizio di extrapetizione per avere il giudice a quo liquidato una somma maggiore di quella richiesta dall’attore.

 

                L’appellante T. deduce motivi di doglianza del tutto analoghi a quelli di T., salvo che in punto di transazione.

 

                Nel proprio gravame l’appellante N. deduce l’inesistenza del danno all’immagine.

 

                Il Fisco, negli ultimi 50 anni, ha utilizzato la leva del risparmio fiscale per creare nuovi investimenti e nuovi posti di lavoro. Siamo passati dalla riforma del 1958 (c.d. Vanoni), retaggio del residuo borbonico del concordato fiscale, alla riforma del 1972 dove anziché ancorare l’accertato delle imposte sui fatti sostanziali si è preferito basarlo su adempimenti formali, sotto i quali sono stati sepolti i contribuenti. Il legislatore del 1972 pur informandosi alla legislazione fiscale tedesca ha tralasciato di fare propri taluni aspetti nell’accertamento dei redditi, ampiamente collaudati in quel Paese. La determinazione del reddito per i commercianti al minuto basata sui corrispettivi, discrezionalmente annotati sui registri Iva, anziché ancorarla agli indici presuntivi di reddito, è certamente figlia delle scelte operate dal legislatore del 1972. Il sistema fiscale italiano successivo alla riforma del 1972 ha prodotto l’elusione di tipo legale, lungamente mantenuta sino a tutti gli anni 90’, unitamente all’emanazione di una moltitudine di leggi, contraddittorie tra loro, che hanno fatto del Fisco un coacervo di regole talvolta, indecifrabile, vessatorie e oppressive per il contribuente. La tangente, o la mancia, inizialmente vista dai cittadini quale mezzo atto a superare i molteplici adempimenti burocratici, ha finito per diventare uno strumento di crescita sociale e di esternazione di benessere. Per i controllori del Fisco la prassi è divenuta un’aspettativa nella consapevolezza di ricevere un ringraziamento per l’impegno a tentare di evitare il formarsi di inutili danni economici tanto per il contribuente, ma ancor più per l’Erario.

 

                Viene ancora dedotta la mancata prova dei costi da sostenere per reintegrare il bene giuridico leso.

 

                Secondo il Collegio il danno che la dazione illecitamente percepita procura è quello riferibile ai costi da affrontare per la reintegrazione del bene giuridico leso, inteso come diritto dello Stato a riscuotere le imposte per i bisogni collettivi secondo la capacità contribuita dei singoli cittadini, e per l’integrazione della personalità dello Stato e di ripristino dell’immagine dell’Amministrazione finanziaria.

 

                L’eticità e l’immagine dello Stato sono conseguenza delle scelte del Parlamento.

 

                L’Amministrazione finanziaria, endemicamente con strutture insufficienti e con pochi mezzi messi a disposizione, ha espresso continuamente un’immagine dal riflesso basso perché incapace, legalmente, a combattere le numerose sacche di evasione fiscale che si sono venute a formare. Fare discendere la caduta di immagine dell’Amministrazione finanziaria dalle conseguenze dei pochi fatti illeciti individuati a carico di taluni dipendenti, è un dato che non risponde a verità.

 

                Viene ancora affermato che il danno morale non è patibile dallo Stato.

 

                Il danno pubblico, quale “danno morale” ancorché definito “danno all’immagine”, di carattere patrimoniale (indiretto), è da ritenere comunque inesistente stante la pronuncia della Corte Costituzionale 184/1986 che ha escluso un siffatto tipo di danno patibile dallo Stato.

 

                Viene infine eccepita la impossibilità di valutazione equitativa del danno in assenza di leggi.

 

                Valutare il danno all’immagine, secondo equità come ha fatto il Giudice Contabile della Lombardia, significa giudicare anche in assenza di una norma che stabilisca la regola giuridica. Giudicare in questo modo e stabilire la regola mette il giudice nella condizione di essere egli stesso il legislatore; il giudice, cioè, stabilisce contemporaneamente la legge e la sentenza. Nel nostro ordinamento il giudice può giudicare secondo equità soltanto in casi eccezionali e ben determinati. In assenza di legge che attribuisca questo potere, il giudice non può avere quest’ampia e quasi illimitata discrezionalità di valutazione.

 

                Conclusivamente chiede

 

1) assolvere N. Francesco dal pagamento, in solido, della somma indicata in sentenza, per mancanza di prove oggettive sul presunto danno all’immagine;

 

2) in subordine, ritenere non patibile il danno morale da parte dello Stato come affermato dalla Corte Costituzionale;

 

3) ritenere inesistente la norma per la valutazione del danno all’immagine secondo equità.

 

                Nel proprio gravame Giuseppe C. eccepisce la violazione e falsa applicazione dell’art. 479 c.p.p. come modificato dal D.P.R. 22.9.88 n. 447 in relazione alla mancata sospensione del giudizio di responsabilità amministrativo-contabile in attesa della definizione del giudizio penale.

 

                Viene, poi dedotto il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in materia di danno morale.

 

                Il danno erariale, che costituisce oggetto della cognizione del giudice contabile, è costituito esclusivamente da un nocumento patrimoniale della pubblica amministrazione e non comprende pertanto il danno morale conseguente al reato.

 

                D’altro canto il difetto di giurisdizione del Giudice contabile in ordine al preteso risarcimento del danno morale richiesto dalla Procura Regionale nei confronti del Gen. C. è ancor più avvalorata dalla probabile eventualità che il Ministero delle Finanze si costituisca parte civile nell’ambito del procedimento penale pendente innanzi al Tribunale di Milano nei confronti del Gen. C..

 

                D’altro canto la potenziale costituzione di parte civile del Ministero delle Finanze nel procedimento penale implica la possibilità in detta sede di formulare esclusivamente richiesta di risarcimento dei danni non patrimoniali-morali, atteso che per quanto concerne quelli patrimoniali è stata già sollecitata (e promossa) l’azione innanzi al giudice contabile.

 

                Nel merito viene eccepita la violazione di legge per carenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi, incongruità ed insufficiente istruttoria, difetto di motivazione.

 

                Il giudice di primo grado non ha accertato se la condotta dei convenuti abbia determinato un danno erariale. Si deve ritenere che, ai fini dell’accertamento dell’anno e del quantum del danno non patrimoniale, la Sezione abbia adottato la statuizione di condanna di tutti i convenuti al risarcimento del danno morale sulla scorta degli atti e dei fatti desunti dal procedimento penale ed in particolare dalla ritenuta accertata percezione dell’illecita dazione.

 

                Ma, proprio tali parametri di riferimento avvalorano l’esigenza di sospendere il giudizio de quo in attesa della definizione del giudizio penale.

 

                L’appellante critica nel merito l’impianto probatorio fondato su dichiarazioni rese dagli altri convenuti in primo grado in sede di giudizio penale.

 

                Non si riscontra così che la Corte abbia compiuto una autonoma istruttoria sui fatti, né, comunque, che avesse a disposizione elementi ulteriori che potessero in qualche modo avvalorare le “confessioni” rese in sede penale dagli accusatori del Gen. C..

 

                In tale prospettiva non può non destare perplessità ed appare peraltro palesemente contrario ai principi che disciplinano la valutazione degli elementi probatori, la ritenuta assoluta attendibilità delle dichiarazioni del T. e dello Stolfo per essere state rese in modo preciso e intrinsecamente credibile “in quanto prive di contraddizione”.

 

                Ferme restando le delineate considerazioni, l’appellante ribadisce, comunque, in questa sede, come già evidenziato in primo grado, la propria completa estraneità alle verifiche fiscali effettuate in generale dalla Guardia di Finanza ed in particolare a quella in contestazione.

 

                Innanzitutto, contrasta con dati di logica elementare ipotizzare una logica spartitoria estesa sino al Comandante del Nucleo, posto che il Comandante non poteva in assoluto “partecipare” alla commissione dell’illecito.

 

                Istituzionalmente il Comandante, infatti, non partecipa ad alcuna attività di verifica né compie atti che, in qualche modo, possano ostacolare o favorire il disegno criminoso tanto da doversi sentire l’esigenza di doverlo coinvolgere. Invero il Comandante del nucleo non ha la possibilità di pilotare le verifiche. Si tenga conto, infatti, che le verifiche fiscali per legge sono determinate secondo criteri predeterminati sui quali nessun potere di influenza ha il Comandante del Nucleo.

 

                In tale prospettiva, appare assurdo che la Sezione regionale abbia potuto ritenere “attendibili” e provate le accuse di T. e S. che, per loro stessa ammissione, sono coinvolti nel sistema illecito da molti anni, prima che il Gen. C. fosse trasferito a Milano, mentre non ha consentito al Gen. C. che si è sempre distinto per irreprensibilità morale e per dedizione al lavoro, di dimostrare nelle sedi competenti la propria estraneità ai fatti.

 

                Per quanto concerne il quantum eccepisce, da un lato, la genericità e sinteticità delle argomentazioni svolte sul punto dalla Sezione, che non consentono di ripercorrere l’iter logico seguito nella determinazione; dall’altro, l’eccessività dello stesso determinato in £. 300.000.000, quindi in misura pari al doppio di quanto si assume essere stato illegittimamente percepito complessivamente dai militari. In carenza di una pronuncia sul danno patrimoniale diretto, è evidente che l’unico riferimento per la quantificazione del danno morale – danno all’immagine poteva essere al limite rappresentato dall’importo delle dazioni che si assume siano state illegittimamente percepite.

 

                Contraria alle disposizioni in materia, che sanciscono il principio della personalità e della responsabilità amministrativa, è infine la statuita solidarietà della condanna.

 

                In base alla normativa vigente e per giurisprudenza consolidata, il Giudice di primo grado avrebbe dovuto ripartire l’addebito in relazione allo specifico ruolo svolto da ciascuno dei convenuti in ordine alla causazione del fatto lesivo (cfr. Corte Conti Sez. Giur. Reg. Veneto 8.4.95 n. 112).

 

                Se la Sezione avesse operato in tal senso non poteva non considerare la peculiare posizione dell’appellante rispetto a quella degli altri militari.

 

                Infatti, innanzitutto, non può tralasciarsi di considerare le funzioni istituzionalmente attribuite e svolte dal Gen. C.; in secondo luogo assume rilievo pregnante la carenza di dati certi sulla pretesa percezione, da parte dello stesso, della dazione illecita. Infine, anche a voler ritenere per assurdo veritiere le accuse e le “confessioni” degli altri militari, non può obliterarsi la circostanza, evidenziata anche dal Tribunale di Brescia, che il ruolo dell’appellante è stato “marginale, dal punto di vista del contributo causale” e “passivo, anche sotto l’aspetto della partecipazione psicologica”.

 

                Come affermato dal T. e dallo Stolfo in sede penale “l’avvento del Generale nel comando del Nucleo non ebbe alcun rilievo in ordine alla genesi ed al protrarsi del fenomeno corruttivo”.

 

                Chiede conclusivamente

 

1) in via pregiudiziale, sospendere il giudizio de quo sino alla definizione del giudizio penale pendente innanzi al Tribunale di Milano;

 

2) nel merito, assolvere l’appellante da ogni addebito perché insussistente in fatto ed in diritto con ogni conseguenza di legge;

 

3) in via meramente subordinata, fare largo uso del potere riduttivo.

 

                Nelle proprie conclusioni depositate il 23 aprile 1999 il P.G. ha chiesto l’integrazione del contraddittorio con chiamata in causa dei condannati in primo grado non appellanti nonché la riunione dei giudizi ex art. 335 c.p.c..

 

                Nel merito ritiene inconferente la prospettata carenza di giurisdizione atteso che quella attribuita alla Corte dei Conti risulta pacificamente riconosciuta in ordine a danni alla Finanza pubblica collegati a comportamenti (dolosi o gravemente colposi) di amministratori e dipendenti dello Stato e degli Enti pubblici non economici.

 

                E’ altrettanto pacifico come una tale giurisdizione della Corte dei Conti sussista anche quando il presunto danno alla finanza pubblica sia conseguenza di un fatto (comportamento) che integri una fattispecie criminosa (cfr. al riguardo Cass. Civ.: sent. 3 febbraio 1989, n. 664; ord. 22 giugno 1989, n. 400; sent. 30 marzo 1990, n. 2614; sent. 27 maggio 1993, n. 5943).

 

                A tale riguardo, in relazione anche alla sentenza della Corte Costituzionale n. 773 del 1988, ben può la Pubblica Amministrazione agire autonomamente e direttamente per la tutela dell’interesse leso dall’autore del reato, anche quando questi sia un suo dipendente né costituisce effetto preclusivo all’esercizio dell’azione del P.M. presso la Corte dei Conti l’avvenuta costituzione della Pubblica Amministrazione quale parte civile nel procedimento penale celebratosi a carico dei responsabili, né tantomeno il perfezionamento di un atto transattivo, adottato sempre e comunque con una clausola risolutiva, che lo vanificherebbe all’esito di una evidenziazione successiva di un maggior danno. Viene in proposito citata ampia giurisprudenza.

 

                Del tutto in conferente appare, poi, il richiamo alla limitazione temporale di cui al IV comma dell’art. 1 della legge 20/1994, atteso che l’inserimento della Guardia di Finanza nell’apparato organizzatorio del Ministero delle Finanze risulta innegabile.

 

                Gli indici di rilevamento di tale affermazione sono molteplici e tali da non lasciare margini di dubbio.

 

                Il P.G. non condivide la censura relativa alla supposta incompletezza dell’invito a dedurre, tale da provocare una mutatio libelli.

 

                La previsione dell’invito a dedurre è contenuta nella legge 19 del 1994, modificata nel 1996 con la legge n. 639, in quanto esso è diretto a regolamentare momenti pre-processuali, atteso che è previsto, obbligatoriamente, prima di emettere (depositare) l’atto di citazione in giudizio.

 

                Detto atto è inteso a:

 

a) consentire un più completo ed esaustivo accertamento circa la sussistenza dei necessari elementi per la proposizione dell’azione di responsabilità;

 

b) evitare processi inutili ed il disdoro di chi fosse inutilmente destinatario di una citazione in giudizio.

 

                D’altro canto la nullità, l’improponibilità, l’improcedibilità o l’inammissibilità (tali le definizioni riportate negli atti di gravame) della domanda proposta in primo grado, perché non preceduta da una formalità (rectius da una formalità asseritamente esplicitata in maniera irritale) deve essere espressamente prevista (v. art. 164, comma 2°, 707, comma 2°, c.p.c.).

 

                In relazione alla presunta incompetenza giurisdizionale della Corte dei Conti in merito al risarcimento del danno patrimoniale cagionato alla Pubblica Amministrazione e comunque della necessità dell’affermazione in uno con quello materiale, la parte pubblica ritiene che il problema va affrontato frazionandolo in due momenti od aspetti sostanziali-procedurali.

 

                Il primo concerne l’inammissibilità dell’esperimento di tale azione in astratto.

 

                Ebbene, a tale quesito, è stata data risposta affermativa, evidentemente per valenze differenti, sia dal Giudice delle leggi, sia dalla Corte regolatrice, con diverse e numerose pronunce, che vengono ampiamente citate.

 

                In ogni caso tutte le argomentazioni in senso contrario risultano, ormai, prive di pregio, essendo intervenuta la decisione 5668/97 delle Sezioni Unite Civili della S.C., la quale afferma la giurisdizione della Corte dei Conti in relazione al c.d. danno morale, il quale non è da intendersi con il cd. pretium doloris, cioè come ristoro di sofferenze fisiche o morali, ma proprio come danno conseguente alla grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato, che, anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta è, tuttavia, suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso.

 

                Intesa in tal senso la natura e l’azionabilità del ristoro del danno non patrimoniale, nessuna pregiudiziale appare, pertanto, ad esso collegabile, in fase di definizione, non necessitando una preventiva determinazione delle conseguenze dannose, cagionate dai pubblici dipendenti cui sia ascrivibile la causazione di un danno patrimoniale.

 

                Prive di pregio appaiono le ulteriori censure prospettate sia in ordine alla supposta incompletezza dell’istruttoria con riferimento ad una sentenza solo parziale, sia alla denegata sospensione del procedimento di responsabilità in pendenza della celebrazione di quello penale.

 

                E’ infatti principio del tutto pacifico quello della completa autonomia e separatezza dei due giudizi, essendo stato abrogato l’istituto della sospensione automatica del processo civile o contabile per la mera pendenza del giudizio penale (per tutte Corte dei Conti Sez. I C: n. 67 del 23.4.1997).

 

                Né può discostarsi il giudice del riesame dalla quantificazione operata in primae curae circa l’entità del danno di cui è questione, calcolato sia con riferimento alla univoca giurisprudenza in materia, sia proprio correttamente applicando i principi normativi di cui all’art. 1226 c.c..

 

                Conclusivamente chiede

 

- in rito disporre l’integrazione del contraddittorio nonché la riunione dei diversi gravami;

 

- nel merito respinge tutte le censure proposte, confermando la sentenza impugnata con condanna degli appellanti alle spese del secondo grado.

 

                In data 23 gennaio 2001 l’appellante C. ha per la prima volta eccepito la nullità della sentenza impugnata in quanto l’azione del P.G. era inammissibile per decorrenza del termine di prescrizione di cui all’art. 1 comma 2° l. n. 20/94 nonché la improcedibilità dell’azione per intervenuta decadenza stante la decorrenza del termine inderogabile sancito dall’art. 5 d.l. n. 453/1993. Detto termine a suo avviso in ipotesi di pluralità di invitati decorre autonomamente per ciascun soggetto e non dalla notifica dell’ultimo invito.

 

                Per il resto illustra i motivi di appello.

 

                Nella odierna udienza di discussione le parti hanno illustrato le tesi sostenute nei rispettivi atti scritti.

 

Considerato in

 

DIRITTO

 

                I giudizi vanno riuniti in rito ai sensi dell’art. 335 c.p.c..

 

                Va, pregiudizialmente disattesa la richiesta del Procuratore Generale di integrazione del contraddittorio con la chiamata in giudizio ex art. 331 c.p.c. dei condannati in primo grado non appellanti.

 

                Deve, infatti, escludersi l’esistenza del litisconsorzio necessario in ipotesi di obbligazione solidale (cfr. art. 1306, primo comma, c.c.).

 

                Peraltro i condebitori solidali, non partecipanti al giudizio, possono far valere le sentenze o gli altri negozi giuridici, non fondati su ragioni personali, ove li ritengano a loro favorevoli (cfr. art. 1306, secondo comma, c.c., art. 1304 c.c.).

 

                Vanno, preliminarmente, esaminate le eccezioni di difetto di giurisdizione della Corte dei Conti.

 

                L’appellante T. deduce la carenza di giurisdizione della Corte dei Conti in conseguenza dell’intervenuta transazione con l’Amministrazione finanziaria. L’eccezione è così articolata: spetta all’Avvocatura dello Stato la rappresentanza “ex lege” delle Amministrazioni dello Stato dinanzi al giudice civile, l’Avvocatura dello Stato ha stipulato con il T. una transazione a titolo di risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali in relazione alla costituzione di parte civile in sede penale, è principio di civiltà giuridica che se pure in ordine ad una fattispecie dannosa astrattamente concorrono due giurisdizioni, non può però residuare una giurisdizione quando l’altra abbia legittimamente conosciuto e legittimamente e definitivamente risolte le controversie.

 

                Si tratta come ben si vede di una riproposizione in termini più articolati del rapporto intercorrente, a fini di giurisdizione, tra azione civile di danno ed azione di responsabilità amministrativo-contabile.

 

                Sul punto si è formato un ormai univoco indirizzo giurisprudenziale della Corte di Cassazione, regolatrice del riparto di giurisdizione.

 

                Nella sentenza della Corte di Cassazione a SS.UU. n. 822/99 del 23 novembre 1999, che può essere assunta a paradigma della citata giurisprudenza, viene precisato con riguardo a pronuncia della Corte dei Conti in materia di responsabilità contabile, che il ricorso alle Sezioni Unite della Suprema Corte, rivolto a denunciare come ragione preclusiva dell’affermazione di detta responsabilità la circostanza che la Pubblica Amministrazione, costituendosi parte civile in sede penale, abbia chiesto ed ottenuto sentenza definitiva di condanna al risarcimento dei danni per il medesimo fatto, deve essere dichiarato inammissibile, considerato che tale questione non attiene alla sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti, ma alla proponibilità dinanzi ad essa dell’azione di responsabilità, e, quindi, si traduce nella deduzione di un errore in giudicando, esorbitante dalle previsioni degli artt. 111 della Costituzione e 362 c.p.c.. Infatti la giurisdizione penale e quella civile risarcitoria, da un lato, e la giurisdizione amministrativa-contabile, dall’altro, sono reciprocamente indipendenti nei profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, dal momento che l’interferenza può avvenire tra i giudizi ma non fra le giurisdizioni.

 

                La tesi della consumazione dell’azione di responsabilità esercitata innanzi alla Corte dei Conti per fatti dannosi in conseguenza dell’esercizio, in altra sede, di analoga azione esercitata dalla P.A., non rileva in termini di riparto di giurisdizione, ma di limiti alla proponibilità della prima e, quindi, concerne la deduzione di pretesa violazione dei limiti interni della giurisdizione stessa. Inoltre la deduzione, secondo cui la violazione del principio del ne bis in idem può essere evitata solo ammettendo l’esistenza di una giurisdizione alternativa, non può essere seguita, in quanto finisce con il trasformare una questione di merito di conoscibilità della domanda in una questione di giurisdizione.

 

                Questa pronuncia dà conforto alla tesi, peraltro immediatamente desumibile dalla interpretazione letterale della norma, secondo la quale l’art. 539, primo comma, c.p.p. riserva in via esclusiva al giudice civile la decisione relativa al “quantum” del danno fatto valere con l’azione di responsabilità civile esercitata in sede penale ed in questa sede conclusasi con una condanna generica, ma non ha alcun riflesso in ordine alla giurisdizione su azioni diverse da quella civile di danno (in tal senso cfr. Sez. I° n. 331/2000/A del 14 novembre 2000).

 

                La ricostruzione innanzi evidenziata è perfettamente coerente con i principi enucleabili dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 773 del 1988, in forza dei quali va affermato che non esiste una giurisdizione esclusiva in materia di danno arrecato alla P.A., ben potendo coesistere due diverse azioni risarcitorie esercitabili entrambe sino a quando attraverso anche una sola delle due azioni sia stato integralmente conseguito il bene della vita (o i beni della vita) oggetto delle domande.

 

                In questi casi viene infatti a mancare originariamente o nel corso del giudizio l’interesse a iniziare o a proseguire l’azione.

 

                D’altro canto non può neppure essere condivisa la tesi, sottesa all’eccezione di difetto di giurisdizione, che la transazione stipulata tra il T. ed il Ministero delle Finanze sia esaustiva di qualsiasi danno subito dall’Amministrazione finanziaria e ciò indipendentemente dall’effettivo accertamento dell’integrale risarcimento di tutti i danni subiti. La transazione infatti, essendo un contratto finalizzato alla definizione od alla prevenzione di una lite attraverso reciproche concessioni detta un assetto di interessi modificativo della realtà giuridica, anche attraverso la rinuncia a far valere propri diritti (art. 1965 c.c.).

 

                Di conseguenza presupposto necessario del contratto è la capacità delle parti di disporre dei diritti che formano oggetto della lite, mentre non possono essere transatti i diritti indisponibili (art. 1966 c.c.).

 

                Ora il diritto fatto valere attraverso l’azione di responsabilità amministrativo-contabile è posto a tutela dell’interesse generale alla conservazione ed alla corretta gestione dei beni e dei mezzi economici pubblici ed è esercitabile esclusivamente dal competente Procuratore regionale presso la Corte dei Conti. Si tratta, pertanto, di un diritto non solo per sua natura indisponibile, ma del quale l’Amministrazione lesa non ha alcuna capacità di disporre, non potendo né promuovere la correlativa azione né rinunciarvi.

 

                Si deve allora ritenere che abbiano fornito oggetto della transazione esclusivamente i diritti soggettivi di danno esercitabili attraverso l’azione civile e la costituzione di parte civile in sede penale, ivi compreso il danno morale in senso proprio.

 

                Ciò non significa che i pagamenti eseguiti in adempimento del contratto di transazione non debbono o possono avere alcun effetto in sede di giudizio di responsabilità amministrativo-contabile.

 

                In questa sede essi vengono in rilievo esclusivamente come fatti giuridici estintivi o modificativi del danno nei limiti in cui questo coincida con il danno fatto valere in sede civile.

 

                Questa constatazione riporta la questione nei termini inizialmente posti, e cioè di rapporto tra giudizi e non tra giurisdizioni.

 

                In concreto, poi, i limiti espressamente posti al contratto di transazione escludono che esso avesse riguardo al danno(patrimoniale) all’immagine fatto valere in questa sede. Né poi l’appellante ha dimostrato (ed a lui spetta in via di eccezione) di aver effettuato pagamenti a detto titolo.

 

                La proposta questione di costituzionalità dell’art. 43 del R.D. n. 1038 del 1933 in relazione all’art. 103 Cost. è, pertanto, non rilevante ai fini del decidere oltrechè manifestamente infondata per quanto si è innanzi detto.

 

                Va, poi, rigettata l’eccezione di carenza di giurisdizione della Corte dei Conti ex art. 1, 4° comma, della l. n. 20/1994 e successive modificazioni.

 

                Il difensore di T. ha sostanzialmente rinunciato in udienza a detta eccezione.

 

                La sua manifesta infondatezza è resa evidente dall’essere la Guardia di Finanza funzionalmente adibita alla tutela degli interessi dell’erario, rispondendo della propria attività al Ministro delle Finanze.

 

                Inoltre i capitoli di bilancio sui quali gravano le spese del Corpo sono inseriti nello stato di previsione della spesa del Ministero delle Finanze (ora Ministero dell’Economia e delle entrate).

 

                In ogni caso sulla portata giuridica della richiamata disposizione normativa si veda la giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. in modo specifico SS.UU. n. 612 del 1° settembre 1999) e di questa Corte (cfr. per tutte Sez. I° n. 16/2001/A). Detta giurisprudenza ha da tempo (cfr. Cass. Sez. Un. 1979/5467) affermato esistente il rapporto di servizio con l’Amministrazione pubblica ogni qualvolta un soggetto, a qualsiasi titolo, venga inserito nell’apparato organizzativo dello Stato (o di un ente pubblico), si da essere reso partecipe della sua attività amministrativa ed obbligato ad agire in modo conforme alle prescrizioni di legge o di regolamento ad alle istruzioni interne.

 

                Questo indirizzo si è via via consolidato ed è ormai pacifica la giurisprudenza nell’affermare che il presupposto per il radicarsi della giurisdizione della Corte dei Conti consiste esclusivamente nell’esistenza di un rapporto di servizio attraverso il quale si realizza un inserimento del soggetto, che può essere anche un estraneo all’Amministrazione, nell’organizzazione dell’ente pubblico (Sez. Riun. 1984/320, Sezione I n. 1985/96).

 

                E’ stato ancora dedotto dalla difesa dell’appellante C. il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in materia di danno morale, sia sotto il profilo che oggetto della cognizione del giudice contabile può essere esclusivamente un nocumento patrimoniale sia sotto il profilo che la (possibilità di) costituzione di parte civile dell’Amministrazione nel processo penale investendo nel caso di specie esclusivamente il danno morale (perché sarebbe inesistente un danno patrimoniale) escluderebbe la giurisdizione della Corte dei Conti.

 

                Quest’ultimo profilo è stato già innanzi esaminato nel valutare il rapporto tra azione civile di danno ed azione di responsabilità amministrativo-contabile.

 

                D’altro canto è fuor di dubbio che la Corte dei Conti non ha giurisdizione in materia di danno morale in senso proprio (cfr. art. 2059 c.c.).

 

                Quanto al primo profilo va ricordato che, con giurisprudenza ormai consolidata, la Corte di cassazione a Sezioni Unite sin dalla sentenza n. 5688 del 25 giugno 1997 ha affermato la giurisdizione della Corte dei Conti, nel rilievo che per quanto nell’atto di citazione davanti alla Corte dei Conti si parli di danno morale, in realtà, con tale espressione, non si è inteso fare riferimento al c.d. pretium doloris, cioè al ristoro di sofferenze fisiche o morali ma al danno conseguente alla grave perdita di prestigio e al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato, che, se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso.

 

                In tal modo argomentando, la Corte regolatrice ha, dunque, completamento capovolto i termini del problema, configurando il danno alla dignità e alla rispettabilità dello Stato non più come danno morale (sia pure nella sua più ampia accezione di danno non patrimoniale), bensì come vero e proprio danno patrimoniale e facendo, quindi, implicito ricorso alla categoria del c.d. danno patrimoniale indiretto e, cioè, del danno patrimoniale consequenziale alla lesione di un bene immateriale.

 

                In detti termini l’eccezione va respinta.

 

                E’ stato ancora eccepita dalla difesa la inammissibilità della domanda per omessa inclusione nell’invito a dedurre del danno morale.

 

                Come è stato di recente riaffermato dalle Sezioni Riunite di questa Corte con sentenza n. 27/99/QM del 7 dicembre 1999, l’invito a dedurre non può considerarsi alla stregua di inizio di esercizio dell’azione, ma va collocato in una prospettiva di impulso di un’attività funzionale del Pubblico Ministero da parte di un soggetto che in questo modo ha la possibilità giuridica di una difesa avanzata dei propri interessi.

 

                Si tratta, pertanto, di un’attività preprocessuale che condiziona, sia quanto all’esistenza sia quanto all’osservanza dei termini, l’emissione dall’atto di citazione.

 

                In relazione alla natura dell’atto ciò che viene giuridicamente in rilievo è la indicazione nell’invito a dedurre dei fatti che verranno posti a fondamento della domanda e che, peraltro, potranno essere oggetto di specificazione o di modifica in conseguenza delle deduzioni dell’invitato.

 

                Nel rispetto di questi limiti la citazione, quale atto introduttivo del giudizio, dovrà contenere lo specifico petitum e la relativa causa petendi.

 

                Nel caso di specie ciò è avvenuto. L’eccezione va, pertanto, rigettata.

 

                Il gen. C. lamenta la mancata sospensione del giudizio di responsabilità amministrativo-contabile in attesa della definizione del giudizio penale.

 

                La doglianza, così come la richiesta di sospensione del giudizio in questo grado, risultano assorbite dell’intervenuta definizione del giudizio penale, con condanna definitiva dell’appellante.

 

                Nella memoria depositata in data 23 gennaio 2001 l’appellante C. ha per la prima volta eccepito la nullità della sentenza impugnata in quanto l’azione del P.G. era inammissibile per decorrenza del termine di prescrizione quinquennale nonché la improcedibilità dell’azione per intervenuta decadenza ai sensi dell’art. 5 d.l. n. 453/1993 e successive modificazioni.

 

                Le eccezioni sono inammissibili ai sensi dell’art. 345 c.p.c. novellato.

 

                In ogni caso per l’eccezione di prescrizione, che deve essere opposta dall’interessato e non è rilevabile d’ufficio (art. 2938 c.c.) quanto alla decorrenza trova applicazione l’ultima parte del comma secondo dell’art. 1 della l. n. 20/1994 come modificato dall’art. 3 della l. n. 639/1996, mentre quanto ai termini trova applicazione il comma 2 bis della ora citata norma.

 

                Quanto ai termini per l’emissione della citazione si richiama la sentenza di questa Sezione n. 293/2001/A del 26 settembre 2000.

 

                Nel merito preliminarmente gli appellanti hanno dedotto la violazione dell’art. 112 c.p.c., in quanto a loro avviso il giudice di primo grado avrebbe pronunciato condanna non solo oltre i limiti del petitum ma anche e soprattutto senza l’indicazione da parte dell’attore degli elementi costitutivi della responsabilità nonché senza la prova del danno subito dalla P.A..

 

                Il giudice a quo, nella propria sentenza, si è tenuto, salvo per il quantum della condanna di cui si dirà in appresso, nei limiti della domanda, ponendo a fondamento della propria decisione i fatti ivi indicati, da essi traendo indicazioni e valutazioni.

 

                Nei termini le eccezioni vanno respinte.

 

                I vari motivi di gravame si incentrano sotto vari profili sulla prova dell’esistenza del danno e sulla sua quantificazione.

 

In proposito va innanzitutto ricordata la recente giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. Cass. Sez. U. 25 giugno 1997, n. 5668 e 25 ottobre 1999, n. 744) sulla risarcibilità del danno conseguente alla perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato perché suscettibile di una valutazione patrimoniale sub specie di ulteriore profilo di danno emergente o di lucro cessante.

 

                Questo indirizzo giurisprudenziale si conforma ad orientamenti ormai invalsi nella dottrina e nella giurisprudenza civile sulla base dei quali viene limitata l’ampiezza dei danni non patrimoniali in senso stretto, rientranti nella disciplina di cui all’art. 2059 c.c., per sfruttare le maggiori possibilità di ristoro del danno contrattuale ed extracontrattuale, il cui campo di applicazione sta subendo una generalizzata estensione per rispondere alle esigenze di protezione dei beni giuridici nella società contemporanea.

 

                In questo senso ai fini dell’esistenza del danno patrimoniale indiretto, oggetto della tutela giuridica qui fatta valere, è necessario provare il grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato dal quale sia conseguito un danno patrimoniale nei termini innanzi indicati.

 

                Occorre, in proposito, considerare che i soggetti chiamati in giudizio per responsabilità amministrativa sono quei soggetti che, titolari di pubblici uffici o incardinati negli stessi, in virtù del rapporto organico fanno agire la pubblica amministrazione, secondo le competenze e le mansioni che nell’organizzazione amministrativa sono assegnate a ciascun dipendente in base a disposizioni di legge.

 

                In forza di tale modulo organizzativo e delle disposizioni che regolano la vita giuridica di relazione dei soggetti persone – giuridiche non solo le intere fattispecie degli atti che compie l’organo vengono imputate all’ente, ma gli stessi fatti comportamentali dei pubblici funzionari, compiuti in ragione del servizio, costituiscono l’agire dei pubblici uffici.

 

                E’ evidente che in ipotesi di delitti contro la pubblica amministrazione commessi dal pubblico ufficiale o dall’incaricato di pubblico servizio nell’esercizio delle proprie funzioni l’attività criminale di questi non è imputabile alla pubblica amministrazione. Ed, infatti, anche in ipotesi di concussione la P.A. non è responsabile né direttamente né indirettamente nei confronti del soggetto leso, il quale tra l’altro è ben consapevole che l’agire del pubblico dipendente è motivato da fini propri estranei alla P.A..

 

                Ma anche in queste occasioni l’attività funzionale del pubblico dipendente invera l’azione della P.A.. In detti casi vi è la dimostrazione che l’attività della P.A. non si è svolta secondo i principi fissati dall’art. 97 Cost. perché nell’esercizio dei pubblici poteri il soggetto preposto all’ufficio o incardinato nell’ufficio ha perseguito in concreto fini contrastanti o comunque diversi da quelli pubblici, di cui è centro di imputazione quella amministrazione nel quale l’ufficio o l’organo è inserito, e per il raggiungimento dei quali il potere è conferito. Questo fatto incide potenzialmente anche al di là del singolo episodio sui rapporti tra pubblica amministrazione lesa dall’attività criminosa e cittadini, non solo in generale rispetto allo svolgersi del processo democratico ma in modo specifico nei confronti di quei cittadini (o di quei soggetti o categorie di soggetti) che utilizzano i pubblici servizi o sono incisi dall’esercizio di un potere autoritativo.

 

                In questi può ingenerarsi la convinzione che l’organizzazione dei pubblici poteri non sia conformata ai principi fissati dall’art. 97 Cost., ma sia in concreto strutturata sia per l’attribuzione soggettiva dei poteri sia oggettivamente in modo tale, attraverso un esercizio distorto dei pubblici poteri, da costringere, o comunque indurre, i soggetti fruitori di servizi pubblici o interessati a provvedimenti dei pubblici poteri a pagamenti illeciti per esercitare i propri diritti o per ottenere il servizio ovvero da indurre soggetti o categorie di soggetti a ritenere possibile conseguire vantaggi illeciti.

 

                La potenzialità dannosa nei termini delineati del comportamento illecito dei pubblici poteri va saggiato in concreto nei singoli casi. Infatti ove si tratti di episodi sporadici e di cui non si è avuta diffusione può mancare un evento di danno (e comunque questo va dimostrato attraverso specifici indici), laddove invece la pluralità degli episodi criminosi o la gravità in sé dei fatti ed il conseguente impatto sull’opinione pubblica o sulle categorie interessate sia sicuro indice della diffusione della conoscenza da parte dei cittadini dell’esistenza di una distorta organizzazione dei pubblici poteri è conseguenza ineludibile il danno per la P.A. sia in termini di danno emergente sia in termini di lucro cessante. Detti episodi vengono infatti ad incidere sia sull’organizzazione dell’attività amministrativa, con conseguenti maggiori costi, sia sulla necessità di ripristinare l’immagine, sia sulla posizione della P.A. la quale, ove eserciti correttamente ed imparzialmente il proprio potere, può ottenere l’adesione convinta dei cittadini, il loro apprezzamento o quantomeno non subire azioni di contrasto. In questi termini esiste per la P.A. un danno certo, che può essere quantificato equitativamente.

 

                Infatti la Pubblica Amministrazione nell’acquisire le entrate e nel fornire servizi svolge sia attività economica di natura imprenditoriale sia attività autoritativa.

 

                In ambedue i casi un primo aspetto del danno è costituito dalla spesa necessaria (sostenuta, da sostenersi, soltanto eventuale) per il ripristino dell’immagine.

 

                Inoltre, come ulteriore danno, sotto il primo profilo vengono in rilievo la minore richiesta del servizio da parte degli utenti, la loro minore soddisfazione se reso in condizioni di monopolio ecc..

 

                Sotto il secondo profilo va invece ricordato che l’attività funzionale della P.A. è indirizzata al conseguimento dei fini pubblici di cui è attributaria e per i quali ad essa sono conferiti correlativi poteri autoritativi..

 

                Nello Stato democratico, poi, viene promossa ed incentivata la partecipazione dei cittadini nei processi decisionali e nei procedimenti amministrativi nei quali vengono funzionalmente spesi poteri pubblici conferiti alla Pubblica Amministrazione.

 

                In questo senso l’immagine di un apparato organizzativo dei poteri pubblici che agisce in modo imparziale, efficiente, efficace al fine di realizzare gli interessi pubblici incentiva i cittadini a tenere il comportamento richiesto da leggi, regolamenti od altri atti normativi a carattere generale per il raggiungimento dei fini pubblici, contemperando così l’interesse generale con gli interessi individuali.

 

                La lesione dell’immagine della P.A., deteriorando il prestigio della personalità pubblica degli enti rappresentativi della collettività in tutti i casi nei quali l’apparato organizzativo esercita i propri poteri per fini personali e contrastanti con quelli pubblici o secondo criteri di parzialità e di favoritismo, induce i cittadini a privilegiare con ogni mezzo il proprio interesse particolare, con gravi ricadute anche sullo svolgimento dell’attività amministrativa. Da qui le gravità della lesione sia in termini di danno emergente che di lucro cessante.

 

                Pertanto ogni volta che i poteri attribuiti alla P.A. per il raggiungimento di specifici fini pubblici vengono illecitamente esercitati per scopi diversi, può derivare oltre al danno diretto un danno indiretto valutabile in termini di minore possibilità di acquisizioni di entrate ovvero di minori prestazioni di servizio ai cittadini, di deterioramento della qualità della vita dei cittadini. Ciò ovviamente nei limiti in cui il fatto illecito comporti una diminuzione patrimoniale valutabile sotto il profilo del danno emergente o del lucro cessante. In questa valutazione va, però, tenuto presente che spetta agli enti esponenziali della collettività tutelare interessi adespoti e, pertanto, il danno può essere valutato sotto l’aspetto della lesione di un bene collettivo, il cui centro di riferimento è l’ente esponenziale della collettività.

 

                Nel caso di specie sono venuti in rilievo, in questo come in altri giudizi discussi nella odierna udienza ovvero già definiti in primo grado, una serie di comportamenti di gran parte dei componenti del Nucleo Regionale PT della Guardia di Finanza di Milano tenuti in un determinato periodo di tempo in sede di verifiche fiscali nei confronti di una pluralità di imprese caratterizzate dalla commissione dei reati di concussione o corruzione.

 

                Questi comportamenti sono stati ritenuti da talune difese coerenti con la riforma fiscale del 1972, la quale secondo questa tesi era volutamente strutturata dal legislatore in modo tale da favorire l’evasione e l’elusione fiscale.

 

                Va, invece, ricordato che la riforma fiscale degli anni settanta aveva un retroterra culturale ben preciso: occorreva introdurre nel sistema tributario procedimenti ispirati a principi di legalità, era necessario rimodellare il sistema fiscale secondo criteri di efficienza e razionalità, era da modificare il rapporto tra contribuenti e Amministrazione Finanziaria. Questo avveniva in un quadro nel quale all’espansione della spesa pubblica doveva corrispondere l’allargamento della base fiscale per consentire entrate adeguate al livello di spesa.

 

                Nel previgente sistema fiscale, fondato sull’istituto del concordato, l’Amministrazione nel suo complesso assumeva poteri che non erano costituzionalmente propri di essa. Di fatto la vita dei tributi si svolgeva al di fuori della legge e non vi era certezza dei diritti.

 

                La concertazione tra uffici finanziari e contribuenti veniva indicato come la causa prima della illegalità e dell’incertezza.

 

                Pertanto la nascita di un rapporto d’imposta basato sulla certezza del diritto ed in applicazione della legge era una delle prime finalità che doveva essere conseguita dalla riforma.

 

                Il legislatore per raggiungere i risultati proposti aveva scelto la strada della collaborazione dei contribuenti e di verifiche non diffuse, ma mirate ed approfondite.

 

                Pertanto reati di concussione e corruzione si pongono in puntuale contrasto con le finalità della legge, deteriorando l’immagine della P.A., al miglioramento della quale era invece intesa la riforma fiscale per superare i fenomeni corruttivi della precedente esperienza, promuovendo o inducendo i contribuenti a comportamenti non corretti, in preciso contrasto con le finalità della riforma.

 

                E’ fuori discussione, pertanto, il carattere eversivo dei comportamenti tenuti dagli odierni appellanti, comportamenti che hanno gravemente deteriorato l’immagine dell’Amministrazione finanziaria connotandola sui più retrivi sistemi di imposizione fiscale.

 

                Come ben si vede il danno all’immagine della P.A. nei termini ora descritti è ben diverso dal danno patrimoniale diretto e cioè dalla mancata percezione di entrate nel caso specifico. Si tratta di due tipologie di danno che pur riguardando il medesimo comportamento tutelano beni giuridici diversi ed hanno un oggetto diverso. E’ sufficiente in proposito rilevare che il danno patrimoniale indiretto può essere richiesto anche nelle ipotesi di concussione, sotto il profilo del danno all’immagine molto più incisive, per rendere evidente che il danno patrimoniale indiretto per lesione dell’immagine non ha quale necessario presupposto il danno diretto. Le eccezioni in proposito prospettate dalle difese vanno, pertanto, rigettate.

 

                I comportamenti illeciti degli appellanti sono stati accertati in sede penale e non sono stati contestati nella loro materialità in questa sede tranne che dal gen. C..

 

                A questo però è opponibile ex art. 651 c.p.c. il giudicato penale (cfr. Cass. Sez. I° pen. n. 1852/2000 del 21.XI.2000 depositato il 19 febbraio 2001).

 

                Da ogni singolo episodio, e soprattutto dal complesso degli episodi stessi, risulta evidente che le ispezioni compiute dai componenti del Nucleo P.T. di Milano della Guardia di Finanza non erano finalizzate ad una corretta verifica delle scritture contabili di aziende ed imprese ed alla tutela della ragioni erariali ma erano realizzati a fini corruttivi o concussivi.

 

                E’ fuori di dubbio, e costituisce nozione di fatto che rientra nella comune esperienza, che comportamenti generalizzati di tal genere costituiscano per gran parte dei contribuenti una spinta assai forte all’evasione o all’elusione fiscale, in particolar modo quando è assai difficile sottrarsi per fatti concussivi al pagamento di tangenti. La partecipazione ai (o meglio la promozione dei) fatti illeciti del Comandante e degli ufficiali del Nucleo rendeva, poi, quantomai difficile la denuncia dei fatti stessi e le richieste di corrette verifiche anche nei casi in cui il contribuente avesse voluto (o avesse avuto interesse a) una corretta verifica.

 

                Si può allora affermare che il comportamento illecito degli ufficiali e militari della Guardia di Finanza non solo non è stato diretto a conseguire il fine specifico di un corretto accertamento dei fatti impositivi ed il fine indiretto di ingenerare fiducia nei contribuenti uniti al timore della scoperta di evasioni o di elusioni fiscali (e quindi di un circuito virtuoso) ma è stato anzi promozionale di un circuito negativo di generalizzata evasione o elusione fiscale in una delle aree geografiche a maggior reddito.

 

                Al di fuori dei singoli episodi, nei quali può sussistere o non sussistere un danno patrimoniale diretto di cui è autonoma domanda (nel caso di specie escluso dalla sentenza di primo grado) gli effetti distorsivi di siffatta attività illecita hanno necessariamente comportato una minore acquisizione di entrate, e perciò o una ripartizione dei carichi fiscali difforme da quella prevista dall’art. 53 Cost. ovvero una minore prestazione di servizi alla collettività.

 

                Per quanto si è innanzi detto le affermazioni contenute in talune difese, che configurano uno Stato lassista ed immorale nel quale la percezione di tangenti è un favore reso al fisco contrastano in radice con i principi che regolano qualsiasi convivenza civile e soprattutto con le norme della Costituzione repubblicana informata a principio etico-sociali di solidarietà e di parità tra tutti i cittadini nonché al corretto esercizio delle funzioni pubbliche.

 

                Di esse può farsi una valutazione soltanto in termini di disvalore sul piano giuridico, oltrechè morale.

 

                Nella descritta situazione risulta evidente l’esistenza di un danno patrimoniale indiretto sia in termini di danno emergente costituito dalla spesa sostenibile per la ricostruzione dell’immagine, in tutte le sue valenze, nonché di lucro cessante per il complesso delle entrate evase dai contribuenti a ciò incentivati dalla difforme utilizzazione del servizio per fini illeciti diversi da quelli propri nonché dalla necessità di ricostruire una nuova struttura del servizio dal comandante sino agli addetti, la cui completa efficienza richiede tempo.

 

                Per ciò che concerne la quantificazione del danno va innanzitutto affermato che questa va tenuta ai sensi dell’art. 112 c.p.c., nei limiti della domanda e cioè in £. 150.000.000.

 

                Nella quantificazione del danno può farsi ricorso alla valutazione equitativa di cui all’art. 1226 c.c. (che è evidentemente cosa del tutto diversa dalla pronuncia secondo equità di cui all’art. 114 c.p.c. eccepita da talune difese). Infatti la complessità degli elementi costitutivi del danno rendono nella generalità dei casi impossibile provare in modo preciso l’ammontare del danno stesso.

 

                Nel caso di specie avrebbero potuto essere presi a riferimento sia un’ampia quota parte delle spese promozionali iscritte nel bilancio della Guardia di Finanza negli anni successivi alla scoperta dei fatti, sia larga parte delle spese correnti per emolumenti erogati ai componenti del Nucleo della Guardia di Finanza coinvolti nella vicenda per gli anni in cui esse è durata, posto che la loro attività è risultata largamente estranea ed anzi contraria ai fini pubblici.

 

                Ancora, attraverso apposite indagini, si sarebbero potute rilevare sul piano statistico minori entrate rispetto a medie nazionali o locali di altri periodi per mancati o adeguati accertamenti.

 

                Nel caso di specie l’attore ha però posto a fondamento della domanda l’importo della tangente percepita.

 

                Anche questo parametro può essere preso in considerazione ai fini della quantificazione del danno. La tangente costituisce infatti la misura dell’arricchimento dei percipienti dovuta ad una causa illecita che ha comportato un ingiusto depauperamento della P.A.. Questo, nel caso in giudizio è stato di sicuro di gran lunga superiore alla somma richiesta dall’attore ed è stato conseguenza nei termini innanzi descritti del comportamento illecito di chi ha percepito la tangente.

 

                Conclusivamente vanno rigettati tutti i motivi di gravame, salvo che sul punto della quantificazione del danno che va fissato nei limiti di cui all’art. 112 c.p.c. e cioè in £. 150.000.000, come da domanda nell’atto introduttivo del giudizio.

 

                Va, infine, rigettata la richiesta di ripartizione del danno e va confermata la solidarietà passiva dell’obbligazione risarcitoria. Infatti tutti i concorrenti nella causazione del danno hanno conseguito un illecito arricchimento, agendo con dolo (cfr. comma I quinquies dell’art. 1 l. n. 20/1994 come sostituito con legge n. 639/1996).

 

                D’altro canto è anche infondata l’affermazione dell’appellante C. di marginalità del suo comportamento. Egli anzi è il maggior responsabile della vicenda perché come comandante del reparto aveva l’obbligo giuridico di far cessare immediatamente qualsiasi tipo di dazione di denaro e di denunciare i fatti.

 

                Il parziale accoglimento degli appelli in tema di quantificazione del danno consente di procedere alla compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra le parti.

 

P. Q. M.

 

                La Corte dei Conti - Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello, definitivamente pronunciando sui gravami in epigrafe riuniti in rito ai sensi dell’art. 335 c.p.c.:

 

1°) in parziale accoglimento dei gravami proposti da C., T., N. e T. riduce nei loro confronti a £. 150.000.000 oltre interessi dalla sentenza in primo grado al soddisfo la condanna solidale di cui alla sentenza impugnata;

 

2°) rigetta tutte le altre eccezioni e deduzioni;

 

3°) compensa le spese del presente grado di giudizio.

 

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 18 dicembre 2001.

 

L'ESTENSORE

F.to Nicola Mastropasqua

IL PRESIDENTE

F.to Tullio Simonetti

 

 

 

Depositata in Segreteria il 22.01.2002

 

IL DIRIGENTE

F.to Maria FIORAMONTI

Scadenze di: luglio 2019