1. Federalismo scolastico/1. La Lega rompe gli indugi

Non c'è dubbio che la proposta di legge n. 3357, presentata il 30 marzo 2010 alla Camera da 50 deputati della Lega (primi firmatari Goisis, Caparini, Cota, Reguzzoni), ora consultabile sul sito www.camera.it, sia destinata a far discutere.

La proposta, il cui titolo completo sembra quasi un programma di politica scolastica di legislatura ("Disposizioni concernenti il sistema dell'istruzione, il governo delle istituzioni scolastiche, il trasferimento delle funzioni amministrative relative al personale della scuola alle regioni, nonché il reclutamento, l'organizzazione e l'inquadramento del personale scolastico nei ruoli regionali e l'istituzione di autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa regionale"), affronta in modo organico la questione del federalismo scolastico con una serie di argomentazioni sviluppate con notevole rigore anche formale nella relazione introduttiva.

Siamo cioè di fronte a un testo che per la prima volta offre in forma compiuta la versione leghista del federalismo per quanto riguarda la scuola, uno dei tre capisaldi - insieme alla sanità e alla polizia locale - della battaglia leghista per la "devoluzione" alle Regioni di competenze già di pertinenza dello Stato.

Due sono i princìpi fondamentali a cui si ispira la proposta di legge:

- il mantenimento in capo allo Stato della definizione del quadro normativo generale di tutta l'istruzione, compresa quella professionale, dal momento che i diplomi e le qualifiche devono avere valenza nazionale ed essere riconoscibili ed equiparabili a livello europeo;

- il trasferimento alle regioni dell'amministrazione di tutta l'istruzione, senza distinzione tra quella scolastica e quella professionale.

La Lega propone di completare il processo avviato con il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che aveva attribuito alle Regioni solo le competenze di programmazione dell'offerta formativa e della rete scolastica, assegnando ad esse anche quelle finora mantenute dagli uffici scolastici regionali in materia di programmazione e gestione degli organici del personale.

L'attuazione del federalismo, secondo la Lega, comporta l'autonomia fiscale per Regioni, Province e Comuni, che potranno stabilire imposte proprie ma anche accedere ad aliquote riservate e a quote dei grandi tributi erariali. Con queste risorse le regioni dovranno finanziare integralmente, sulla base dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e dei costi standard (che sostituiranno gradualmente la spesa storica), le funzioni fondamentali degli enti territoriali, inclusa la dipendenza del personale dirigenziale, docente e amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA). Per i territori a minore capacità contributiva si fa riferimento alla legge n. 42 del 2009, istitutiva di appositi fondi perequativi per la regione e gli enti locali.

Da notare che la Lega, su questo terreno, non compie apparentemente alcuna accelerazione. Si rifà anzi alle  proposte che le Regioni e le Province autonome avevano già approvato e condiviso all'unanimità il 14 dicembre 2006, in sede di Conferenza unificata, proposte concernenti il master plan delle azioni da effettuare per dare compiuta attuazione al Titolo V della Costituzione nel campo dell'istruzione.

Azioni che dovranno svolgersi dando alle Regioni la possibilità di rendere coerente la programmazione dell'offerta di istruzione e formazione e della rete scolastica e formativa con la  allocazione delle risorse umane disponibili, sia pure sempre nel rispetto dei LEP (Livelli Essenziali delle Prestazioni), fissati a livello nazionale con il loro concorso e consenso.

Anche in materia di organici la proposta della Lega si rifà a un precedente: la sentenza n. 13/2004 della Corte costituzionale, che aveva chiarito - a seguito del ricorso presentato dalle Regioni, e alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione - che la distribuzione del personale tra le scuole era materia di competenza regionale, solo transitoriamente ancora esercitata dallo Stato.

Ora la Lega sollecita il superamento della transitorietà, affermando che allo Stato competono solo le regole generali di stato giuridico, come l'accesso all'insegnamento tramite l'abilitazione, la garanzia della libertà di insegnamento, le incompatibilità. Ma la dipendenza organica del personale docente, dirigente e ATA va riconosciuta formalmente alle Regioni per quanto riguarda il reclutamento e il rapporto di lavoro, e alle istituzioni scolastiche per lo svolgimento delle diverse attività sul luogo di lavoro e l'orario di servizio. Quindi i contributi per il funzionamento delle scuole, sia ordinari che perequativi, devono essere affidati alla programmazione regionale.

La proposta della Lega, che si incrocia su questo punto con posizioni espresse anche dal presidente della Regione Lombardia Formigoni, contempla il coinvolgimento delle Regioni nella contrattazione sindacale nazionale e la attivazione della contrattazione collettiva regionale, nel rispetto delle regole pertinenti al rapporto di lavoro e dei vincoli di bilancio derivanti dalla programmazione annuale e pluriennale delle singole regioni. Previsto anche il superamento del comparto unico della scuola attraverso la sua articolazione in aree contrattuali specifiche, in rapporto alle diverse  professionalità: dirigenti, docenti e ATA.

L'iniziativa della Lega, per quanto centrata su tematiche di tipo prevalentemente istituzionale, finisce per investire materie già oggetto della proposta presentata all'inizio della legislatura dalla presidente della Commissione istruzione della Camera, Valentina Aprea, a lungo discussa e limata, ma alla fine bloccata dalla Lega, insoddisfatta per la scarsa (a suo avviso) attenzione riservata alle prerogative regionali. Un altro problema per la coesione dell'attuale coalizione di governo?

Ciò che la proposta della Lega sembra non tenere in conto è che la riforma del Titolo V è già in campo e che il punto di partenza ha come base l'Accordo Quadro tra Governo, Regioni, Province, Comuni e Comunità montane, condiviso lo scorso 22 gennaio, nella sede tecnica della Conferenza Unificata. Il testo condiviso, che è in attesa dell'approvazione formale della Conferenza Unificata, è il frutto del lavoro congiunto delle Regioni, del Miur, del Ministero dell'economia e delle autonomie locali.

Con tale Accordo si pongono le premesse concrete per dare inizio alla fase di costruzione dell'intera impalcatura del sistema scolastico in attuazione del Titolo V, parte seconda della Costituzione, superando il centralismo gestionale del sistema scuola che non è più in grado di garantire agli studenti l'uguaglianza degli esiti formativi su tutto il territorio nazionale.

L'Accordo delinea un quadro condiviso di competenze e pone tutti i soggetti istituzionali (Stato, Regioni, Province e Comuni) nella condizione di agire in un orizzonte predefinito di compiti, funzioni e risorse.

Dove si riscontra una grossa differenza tra l'Accordo Quadro e la proposta della Lega? Sulla collocazione del personale. Nell'Accordo Quadro alle regioni è attribuita solo una dipendenza funzionale del personale della scuola, ferma restando la dipendenza organica dallo Stato. La Lega vuole i ruoli regionali del personale, forse per dare una risposta alla appartenenza territoriale.

Sui futuri assetti della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome il confronto si aprirà la prossima settimana. La Conferenza, titolare di un forte potere d'interlocuzione, è alla ricerca di una guida. Il punto di partenza è il mutato assetto politico in alcune Regioni dopo l'esito delle recenti elezioni.

Il Presidente della Lombardia Formigoni entra nel merito della questione e spiega che la Presidenza della Conferenza delle Regioni "nasce dal confronto politico ... gli assetti della Conferenza seguiranno una valutazione politica. Abbiamo deciso di avviare ... un vasto confronto politico sulla presidenza".

"Questa è una legislatura decisiva su questioni quali il federalismo e su altre materie importanti per le Regioni". Siamo presidenti di Regione - aggiunge Formigoni - ma "ci sentiamo parte della Repubblica e abbiamo cercato sempre di difendere un punto di vista unitario".

Il futuro presidente sarà chiamato a governare tra molte difficoltà. Una delle più importanti è favorire la ridefinizione della struttura portante del sistema nazionale di istruzione per contribuire a contenere le difformità territoriali degli esiti formativi. Nulla di rivoluzionario, tuttavia importante perché l'applicazione della riforma del Titolo V serve proprio a rendere concrete e visibili le decisioni e le risposte che lo Stato e le Regioni saranno in grado di dare alle sollecitazioni del territorio e delle imprese.

Il cambiamento tarda ad attuarsi: gli apparati amministrativi tendono a sfumarlo, le Regioni, con le dovute eccezioni (Lombardia, Veneto, Toscana, Friuli, Piemonte, Emilia Romagna) reagiscono con cautela.

La qualità della scuola è una delle questioni con cui le Regioni dovranno misurarsi. Per quest'obiettivo occorre riconoscere che da solo è inadeguato il riordino ordinamentale ed organizzativo dell'istruzione liceale, tecnica e professionale messo in campo dal ministro Gelmini, perché non accompagnato da un lavoro comune tra livello statale e livello regionale.

Occorre resistere, anche, ai richiami di chi ritiene che i mali del sistema educativo sarebbero guariti incrementando l'investimento finanziario. Non è solo questione di più "soldi", anche se non va sottovalutato l'investimento di risorse.

Molti fanno finta di non sapere che le molte questioni che investono il nostro sistema educativo s'intrecciano con quelle del sistema istituzionale, e richiedono la definizione di un piano d'azione condiviso utile per la trasformazione degli assetti organizzativi del sistema d'istruzione, per nuove condizioni di funzionamento amministrativo.

Per questo il vero banco di prova per le Regioni è concorrere a delineare il sistema d'istruzione nel quadro del federalismo scolastico, tornato di forte attualità con la presentazione in Parlamento della bozza del decreto legislativo concernente l'attuazione del federalismo demaniale.

Il Paese ha la necessità di un federalismo scolastico ambizioso che assicuri una risposta ai seri problemi di modernizzazione che si pongono nel Nord, con la consapevolezza che non è tuttavia la coltivazione di suggestioni protezioniste e di chiusura che consentirà al Nord di reggere alle sfide che vengono dal mondo globale.

Così come per il Sud è necessaria una forte iniziativa politica e culturale perché il federalismo scolastico non si riduca ad uno strumento per lasciare al Nord più risorse, con la rinuncia ad ogni prospettiva di sviluppo nazionale.

In questo caso a pagare sarebbero i diritti dei più deboli.

7. Francia: verso istituti specializzati per i bulli

Il presidente francese Nicolas Sarkozy ha deciso: per i bulli tra i 13 e i 16 anni, già espulsi almeno una volta dalle scuole, niente riformatori, come vorrebbe l'opinione pubblica più conservatrice, ma strutture semiresidenziali specializzate nel recupero e riscolarizzazione di questi giovani. La misura dovrebbe essere già operativa per il prossimo anno scolastico. Si parla di una dozzina di "istituzioni di reinserimento scolastico".

Nei giorni scorsi Sarkozy ha riunito un apposito gruppo di lavoro, comprendente psicologi, pedagogisti e dirigenti scolastici, per mettere a punto l'idea, presentata come una "seconda chance" offerta a giovani, in genere pluribocciati, che sarebbe in ogni caso difficile inserire in classi formate da alunni più giovani e fragili.

"Non si può essere liberi quando si ha paura, liberi di studiare e di imparare", ha detto Sarkozy il 5 maggio 2010, parlando a trecento personalità convocate all'Eliseo. Riferendosi a recenti episodi di bullismo che hanno colpito anche gli insegnanti, ha annunciato che non si può più attendere: "occorre ripristinare la serenità e il rispetto".

Un'altra misura, applicabile in un centinaio di scuole a rischio, consentirà ai presidi di scegliere "su profilo" insegnanti ritenuti idonei a fronteggiare il bullismo. E ci saranno anche undici "internati d'eccellenza" per alunni particolarmente dotati, provenienti da quartieri "difficili".

Non tutti sono d'accordo, come emerge dal dibattito in corso su Le Monde. Contrari sono i sindacati. Frédérique Rollet, segretario del più importante sindacato francese degli insegnanti (SNES-FSU), parla di "cose note che ledono il principio di uguaglianza e assimilano scuola e impresa". Ma l'opinione pubblica, stando ai sondaggi, giudica necessarie misure drastiche per combattere il bullismo. In ogni caso, va detto, quanto sta avvenendo in Francia merita attenzione.

Una operazione così importante per il miglioramento del sistema di istruzione del nostro Paese come è quella della rilevazione degli apprendimenti in corso in questi giorni da parte dell'Invalsi nelle scuole del primo ciclo, non può correre il rischio di scivolare sulla classica buccia di banana, offuscando i meriti, la capacità organizzativa e l'obiettivo strategico prefissato.

La buccia di banana si è presentata sotto forma di protesta di associazioni di ragazzi dislessici che hanno ritenuto discriminante il fatto che i loro figli abbiano dovuto sostenere i test nelle stesse condizioni degli altri alunni senza avvalersi delle misure compensative (ad esempio, maggior tempo a disposizione). Protesta che non si è fermata nemmeno di fronte alla nota che accompagna le prove con la quale l'Invalsi ha precisato come i test non servano a valutare i singoli alunni.

Protesta che ha avuto echi anche in campo politico con la presa di posizione dell'on. Ghizzoni del PD che ha preso le difese delle famiglie degli alunni con DSA.

Il giorno dopo la prima prova, l'Invalsi ha cercato di buttare acqua sul fuoco con un comunicato nel quale dichiara che "l'INVALSI accoglie prontamente tali sollecitazioni e si rende disponibile sin da ora ad aprire un confronto e un dialogo per studiare i possibili adattamenti del protocollo di somministrazione in vista delle prove del prossimo anno scolastico in modo che esse si possano svolgere nella massima serenità per tutti gli studenti". Si tratta di una apertura apprezzabile che dimostra sensibilità da parte dell'Invalsi. Alla quale potrebbe ora seguire qualche passo concreto.

Uno spunto potrebbe venire dal regolamento sulla valutazione (Dpr 122/2009), che prevede all'articolo 10 che "Per gli alunni con difficoltà specifiche di apprendimento (DSA) adeguatamente certificate, la valutazione e la verifica degli apprendimenti, comprese quelle effettuate in sede di esame conclusivo dei cicli, devono tenere conto delle specifiche situazioni soggettive di tali alunni; a tali fini, nello svolgimento dell'attività didattica e delle prove di esame, sono adottati... gli strumenti metodologico-didattici compensativi e dispensativi ritenuti più idonei".

Tenendo conto anche di questo indirizzo normativo, perché per le prossime rilevazioni dell'11 e del 13 maggio non autorizzare le scuole a concedere agli alunni con DSA maggior tempo per lo svolgimento dei test?

In un articolo pubblicato sul Corriere della Sera dell'8 maggio 2010 Dario Antiseri fa il punto sulla situazione delle tre fasce della attuale docenza universitaria, con particolare riferimento agli oltre 25.000 ricercatori (età media: 46 anni), lanciando quella che definisce "una ragionevole proposta: si dia immediatamente inizio alle procedure di accertamento dell'idoneità scientifica e didattica dei ricercatori a tempo indeterminato e si applichi agli idonei la tenure track prevista, nel nuovo regime, per i ricercatori a tempo determinato".

Con l'espressione "tenure track", di cui non è stata trovata una adeguata traduzione italiana (letteralmente significherebbe qualcosa come tracciabilità dell'occupazione) si intende in pratica la stabilizzazione dei ricercatori, aperta alla progressione di carriera, legata al possesso di requisiti di produttività scientifica e idoneità didattica. In sostanza, come commenta il sito dell'ANDU, un'associazione vicina ai ricercatori, "un ruolo unico della docenza con il passaggio da una fascia all'altra attraverso un giudizio nazionale e, nel caso di valutazione positiva, il riconoscimento automatico e pieno della nuova posizione raggiunta (senza alcuna ulteriore chiamata)".

In realtà però, secondo l'ANDU, il Parlamento ha già dato il via libera a una norma di questo genere (stabilizzazione dei ricercatori), ma non l'ha accompagnata con la garanzia della stabilità del posto occupato: "Infatti è previsto che, dopo l'abilitazione nazionale, ci potrà essere la â€chiamata diretta' se l'Ateneo ha i fondi e se decide di spenderli a questo fine. La chiamata diretta, quindi, significherà localismo e nepotismo, se possibile maggiori e peggiori di quelli attualmente praticati nel reclutamento e nelle promozioni".

Insomma, neanche la parola magica "tenure track" sembra destinata a risolvere la vera questione di fondo dell'università italiana, che è quella del carattere nello stesso tempo cooptativo e localistico, e spesso assai poco meritocratico, del reclutamento e della carriera dei docenti.

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