Il regolamento per la razionalizzazione della rete scolastica (DPR 81/2009) ha previsto anche l'innalzamento dei limiti minimi e massimi per la formazione delle classi. In prima applicazione, per il 2009-10 è stato applicato soltanto l'innalzamento dei minimi, mentre il numero massimo verrà applicato dal prossimo anno scolastico. L'imminente disposizione ministeriale sugli organici terrà conto certamente di questa norma, con l'effetto di ridurre il numero delle classi del primo anno di corso e, conseguentemente, di risparmiare sugli organici del personale docente.

Va sottolineato che mentre l'elevamento del numero minimo di alunni non incide sulla qualità del servizio, quello del numero massimo sì, e negativamente, dal momento che nelle stesse aule ci saranno più alunni, e ogni insegnante dovrà quindi seguire più ragazzi.

Nelle sezioni di scuola dell'infanzia statale il numero minimo era già passato lo scorso anno da 15 a 18 bambini; il numero massimo passerà dal prossimo settembre da 25 a 26 bambini. In caso di più sezioni nella stessa scuola il numero massimo, già fissato a 28, passerà a 29 bambini.

Nella scuola primaria il numero minimo per costituire una classe era già passato l'anno scorso da 10 a 15 alunni. Dal prossimo settembre il numero massimo passerà da 25 a 26, elevabile a 27. Nei comuni montani, piccole isole e territori con minoranze linguistiche il minimo è confermato a 10.

Le pluriclassi, già costituite da non meno di 8 alunni (prima erano 6), da settembre potranno avere non più di 18 alunni (prima il limite massimo era fissato a 12).

Nelle prime classi della secondaria di I grado, dove il numero minimo l'anno scorso era salito da 15 a 18 alunni, il numero massimo passerà da 25 a 26, elevabili fino a 27 alunni.

Le prime classi delle superiori saranno costituite, di norma, da almeno 27 studenti (prima erano 25).

L'innalzamento del numero massimo di alunni superiore ai 25 per classe, oltre ad incidere sull'efficacia dell'azione didattica soprattutto ai livelli scolastici inferiori, pone un problema di rispetto delle norme di sicurezza, secondo quanto previsto dalle norme antincendio.

Il ministero dell'interno, nel definire con proprio decreto le norme di prevenzione incendi per l'edilizia scolastica (d.m. 26 agosto 1992), ha fissato, tra l'altro, la densità massima di affollamento dei locali scolastici per assicurare sicurezza delle persone nel caso di sfollamento di emergenza.

Le aule possono contenere al massimo 26 persone (cioè 25 alunni e l'insegnante). Non sono le dimensioni dell'aula a determinare l'indice, bensì la quantità massima di persone che possono defluire rapidamente all'esterno, passando, come capita normalmente, da una porta unica.

Probabilmente dove le porte sono due, come capita a volte ad aule a pianterreno con uscita verso l'area cortiliva, l'indice di deflusso cambia.

Ma se, come avviene nella generalità dei casi, la porta è una sola e gli alunni, come d'ora in poi potrà capitare più frequentemente, sono più di 25 (a cui c'è da aggiungere l'insegnante e, a volte anche il docente di sostegno), quali condizioni di sicurezza ci saranno?

La responsabilità, in questi casi, non è del ministero dell'istruzione ma del dirigente scolastico, il quale, come prevede il decreto del ministero dell'interno, deve mettere per iscritto il numero delle persone in situazioni fuori regola. Sotto la propria personale responsabilità...

"Il massimo affollamento ipotizzabile è fissato in 26 persone/aula. Qualora le persone effettivamente presenti siano numericamente diverse dal valore desunto dal calcolo effettuato sulla base della densità di affollamento, l'indicazione del numero di persone deve risultare da apposita dichiarazione rilasciata sotto la responsabilità del titolare dell'attività" (decreto ministero interno 26.8.1992 - Norme di prevenzione incendi per l'edilizia scolastica).

3. La Consulta boccia il limite al numero di docenti di sostegno

Per anni la deroga per assegnare posti di sostegno in organico di fatto per casi gravi sopravvenuti era diventata quasi una regola, tanto che tre anni fa quasi la metà dei posti di sostegno erano annualmente in deroga e, per legge, coperti da docenti con contratto a tempo determinato.

La legge 244/2007 (Finanziaria 2008) aveva abrogato la deroga e fissato un contingente massimo di posti di sostegno, tentando di stabilizzare un settore dove la discontinuità la faceva da padrona (con un carosello di docenti di sostegno particolarmente deleterio per gli alunni disabili). 

Nonostante quella legge, vi sono state anche in questi ultimissimi anni diverse pronunce del giudice ordinario che, accogliendo il ricorso di genitori al cui figlio disabile era stato assegnato un numero di ore di sostegno inferiore a quanto certificato, hanno imposto all'Amministrazione scolastica di integrare le ore di sostegno, superando localmente il contingente dei posti di sostegno assegnato.

In Sicilia i genitori di un alunno con disabilità hanno presentato ricorso contro il dimezzamento delle ore di sostegno e, di giudizio in giudizio, hanno ottenuto il riconoscimento alla deroga. L'impugnativa per la presunta illegittimità costituzionale della deroga non concessa è stata promossa dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana davanti alla Corte Costituzionale, che si è pronunciata pochi giorni fa a favore.

La Consulta ha, infatti, accolto il ricorso con sentenza n. 80 depositata il 26 febbraio scorso, dichiarando "l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 413, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), nella parte in cui fissa un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno"; e dichiarando "l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 414, della legge n. 244 del 2007, nella parte in cui esclude la possibilità, già contemplata dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, di assumere insegnanti di sostegno in deroga, in presenza nelle classi di studenti con disabilità grave, una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente".

La Corte ha ricordato un principio sacrosanto: "ciascun disabile è coinvolto in un processo di riabilitazione finalizzato a un suo completo inserimento nella società; processo all'interno del quale l'istruzione e l'integrazione scolastica rivestono un ruolo di primo grado".

Quando nella legge finanziaria 2008 una disposizione normativa voluta dal ministro Fioroni  (governo Prodi) modificò le norme stabilite dieci anni prima relativamente ai posti di sostegno ad alunni con disabilità, furono in molti ad applaudire. La norma si poneva infatti l'obiettivo di stabilizzare, finalmente, il settore.

I posti di sostegno in deroga, che in precedenza venivano assegnati per legge a docenti con contratto a tempo determinato fino al termine delle attività, furono stabilizzati, abrogando l'istituto della deroga. Venne previsto di trasformare gradualmente una quota dei posti di sostegno in organico di diritto fino a coprire il 70% del totale dei posti di sostegno.

Venne fissato il numero massimo dei posti di sostegno nella quantità di 92 mila unità, di cui, appunto, il 70% coperto da personale di ruolo. Venne anche previsto di portare tendenzialmente il rapporto alunni disabili/docenti di sostegno a due alunni ogni docente, cercando gradualmente di equiparare le situazioni territoriali fortemente sperequate.

Cancellazione della deroga ed equiparazione territoriale che indubbiamente si ispiravano a principi condivisibili, ma non privi, nell'applicazione pratica, di una certa forzatura.

Vi erano regioni, come, ad esempio, la Sicilia, dove il rapporto era particolarmente elevato (1,57), mentre altre, come il Lazio, dove il rapporto alunni disabili/docenti di sostegno era invece molto sfavorevole (2,43). Nei primi due anni di applicazione, la Sicilia ha, quindi, dovuto cedere posti di sostegno, mentre il Lazio ne ha recuperati.

Che si provveda a dare sostegno a chi ne ha bisogno e diritto, è un principio sacrosanto che fa onore al nostro ordinamento, ed è importante che la Consulta lo abbia sottolineato. Ciò però non deve distogliere dal chiedersi (e dal ricercarne quindi le cause) perché in alcune Regioni del nostro paese si sia manifestata una richiesta - convalidata da certificazioni rilasciate da enti pubblici - anche doppia rispetto ad altre aree. Insomma, garantire il sostegno a tutti tutti coloro che ne hanno bisogno, ma anche rafforzare i meccanismi di controllo e inasprire le sanzioni per chi fa false rappresentazioni (che sono coloro che più finiscono per danneggiare chi ha veramente bisogno).

Uno dei principali obiettivi della legge finanziaria 2008 (n. 244/2007) è stato quello di armonizzare ed equiparare le difformi situazioni delle risorse umane utilizzate per il sostegno. Rispetto al rapporto medio alunni disabili/docenti di sostegno di due alunni per docente, in effetti, al momento del varo della legge vi erano forti sperequazioni regionali, che già in occasione della prima applicazione il Miur aveva cercato di ridurre.

Nel 2008-09 il rapporto medio nazionale è stato di 2,02 alunni disabili/docente sostegno, ma la sperequazione regionale di posti di sostegno è ancora notevole.

Sono otto le regioni che avrebbero diritto ad avere posti di sostegno per scendere al rapporto di 2,02 alunni per docente; sono invece dieci quelle che, avendo un rapporto inferiore a 2,02, dovrebbero restituire posti.

Lo scambio virtuale riguarderebbe ben 4.929 posti di sostegno che dovrebbero transitare dalle regioni che hanno un rapporto sotto la media nazionale a quelle invece che si trovano, svantaggiate, sotto la media (circa il 60% dei quali dovrebbero passare da Campania e Sicilia a Lombardia e Lazio).

Tuttoscuola ha infatti simulato la ridistribuzione dei posti di sostegno assegnando a tutte le regioni un uguale rapporto alunni/docenti e ha scoperto questa situazione:

Avrebbero diritto ad avere una perequazione di 4.929 posti di sostegno: Lombardia 1.593 posti, Lazio 1.484, Abruzzo 572, Veneto 432, Marche 406, Emilia-Romagna 256, Umbria 132, Friuli-Venezia Giulia 54.

Per una completa perequazione dovrebbero restituire quei 4.929 posti di sostegno: Campania -1.629 posti, Sicilia -1.403, Puglia -853, Calabria -564, Basilicata -187, Sardegna -179, Liguria -50, Toscana -48, Piemonte -11, Molise -6.

Secondo la Flc Cgil il Miur si appresterebbe ad effettuare nella scuola primaria tagli agli organici ancora più consistenti di quelli previsti. Talmente consistenti da ridurre la scelta da parte dei genitori degli alunni che si iscrivono in prima a due sole scelte: tra il tempo pieno di 40 ore e quello di 27, visto che gli organici saranno assegnati in base a questo orario, e che quasi nessuna classe funzionerebbe a 24 ore.

L'anno scorso, spiega il sindacato in una nota nel suo sito, solo il 3% dei genitori aveva scelto le 24 ore settimanali, le 27 ore erano state chieste dal 7%, le 30 ore dal 56%. Il restante 34% aveva chiesto il tempo pieno di 40 ore. Non c'è ragione di pensare che per il 2010-2011 le tendenze cambino. Ma mentre nel corrente anno scolastico 2009-2010, ricorrendo a varie soluzioni organizzative, è stato in molti casi assicurato il funzionamento a 30 ore (e di fatto, va aggiunto,  anche la pluralità degli insegnanti con un "modulo" rivisto e adattato), per l'anno prossimo la situazione potrebbe essere diversa, perché sia le prime sia le seconde funzioneranno con l'organico calcolato sulle 27 ore, e i margini di utilizzazione delle ore liberate dalla soppressione delle compresenze saranno praticamente annullati.

La meccanica suddivisione del monte ore complessivo di docenza, calcolato in base 27, per il numero delle classi, ridurrà al minimo gli spazi di flessibilità nell'impiego degli insegnanti. La scelta delle 30 ore contenuta nel modello allegato alle domande di iscrizione sarà pertanto teorica, e anzi, scrive la Flc Cgil, "appare ancora più chiaramente come una gigantesca bufala" perché "con questi numeri non basteranno più nemmeno le fantasiose e improbabili acrobazie organizzative messe in atto quest'anno per realizzare le 30 ore".

Sabato scorso, 27 febbraio 2010, è scaduto il termine per le iscrizioni alla scuola primaria, e si saprà presto (se verranno rese note) quali saranno state le scelte dei genitori tra i quattro moduli orari.

I dati contenuti nel Rapporto 2010 sulla scuola della Fondazione Giovanni Agnelli erano in buona parte già noti, ma ha destato egualmente una certa impressione constatare la profondità degli squilibri che caratterizzano il nostro sistema educativo.

Il quadro disegnato dal direttore della Fondazione, Andrea Gavosto, alla presenza del ministro Gelmini, è sconsolante di per sé, sia sul versante della qualità (risultati) sia su quello dell'equità (dispersione, forte condizionamento socio-ambientale), ma lo diventa ancora di più se si confrontano i dati della scuola italiana con quelli degli altri Paesi europei e dell'area OCSE - quella economicamente più sviluppata - e perfino non OCSE.

Per quanto riguarda la qualità degli apprendimenti, si tratta di innalzarne lo standard medio, ma soprattutto di migliorare i livelli di apprendimento degli studenti italiani che oggi si collocano sotto la soglia minima delle competenze definita a livello internazionale (in alcune regioni del Sud oltre il 30% degli studenti sono sotto quella soglia minima), toccando in particolare i settori più deboli della popolazione scolastica, concentrati nell'istruzione professionale e nei sistemi regionali di istruzione e formazione professionale.

Sul versante dell'equità si tratta non solo di combattere il fenomeno dell'abbandono scolastico (il 20% non raggiunge un diploma di istruzione secondaria superiore), ma di ridurre la varianza dei risultati, la distanza che si registra in Italia tra chi si colloca nella fascia dell'eccellenza e chi sta, al contrario, sotto la soglia della sufficienza. 

Poco di nuovo sotto il sole, insomma, per quanto concerne la diagnosi. Per questo era particolarmente attesa la parte del rapporto riguardante la terapia cui sottoporre la scuola italiana.

La terapia per aumentare la qualità e ridurre gli squilibri della scuola italiana, sostiene il rapporto 2010 della Fondazione Agnelli, potrebbe essere costituita dal federalismo scolastico. Non però per i benefici che ne deriverebbero alle pubbliche finanze, perché secondo i calcoli fatti dalla Fondazione ipotizzando l'applicazione dei costi standard - principio base del federalismo fiscale - i risparmi sarebbero stati di poco superiori a quelli assicurati dalla manovra Tremonti-Gelmini con la legge 133/2008: 3,2 miliardi di euro, solo 600 milioni in più.

I vantaggi derivanti dal federalismo scolastico sarebbero soprattutto di altro genere, più qualitativi che quantitativi, sempre che lo Stato e le Regioni definiscano e condividano regole chiare, a partire da quella che lega i finanziamenti aggiuntivi in favore delle Regioni più sfavorite - quelle cioè dove gli squilibri sono maggiori - al raggiungimento di precisi obiettivi di miglioramento sia sul piano della qualità sia su quello dell'equità, misurati entrambi con rigorosi criteri dal servizio nazionale di valutazione (Invalsi).

Intanto, suggerisce la Fondazione, si potrebbe destinare a questo scopo i risparmi derivanti dalla manovra di "razionalizzazione della spesa" in corso. Proposta, quest'ultima, non raccolta da Mariastella Gelmini nel suo intervento conclusivo, probabilmente per non suscitare un altro punto di conflitto con i sindacati, dato che il 30% dei risparmi, come prevede la legge 133/2008, è attualmente destinato ad  "incrementare le risorse contrattuali stanziate per le iniziative dirette alla valorizzazione ed allo sviluppo professionale della carriera del personale della scuola a decorrere dall'anno 2010".

Il modello proposto dalla Fondazione si ispira in qualche misura a quello adottato dagli USA nel 2001 con l'introduzione della legge No Child Left Behind. Un legge voluta dal presidente repubblicano Bush ma approvata con voto bipartisan dopo una trattativa con i democratici guidati dal senatore Ted Kennedy, che ne trasformò l'iniziale impostazione liberistica e privatrizzatrice in un grande piano di incentivi federali agli Stati, finanziamenti condizionati proprio al conseguimento di obiettivi di qualità e soprattutto di equità, in favore delle minoranze etniche e degli studenti più a rischio di esclusione.

Altro elemento di analogia con il modello USA sarebbe l'attribuzione alle singole Regioni della facoltà di scegliere liberamente le strategie ritenute più efficaci per conseguire gli obiettivi ad esse assegnati.

Ci sarebbe tuttavia una differenza, ma sostanziale: negli USA gli Stati che non conseguono gli obiettivi si vedono semplicemente revocare il finanziamento, mentre in Italia le Regioni che si trovassero nella situazione di non potere garantire i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - secondo la proposta della Fondazione Agnelli - sarebbero commissariate (come previsto per la sanità). E' in queste assai diverse conseguenze che si coglie la differenza tra un ordinamento strutturalmente federale e liberale, come quello degli USA, ed uno che si sforza di innestare qualche elemento di decentramento e di federalismo in una realtà istituzionale e costituzionale erede di una lunga tradizione statalista e burocratica.

A riprova di quanto il sistema scolastico italiano sia diverso e lontano da quello americano, giunge in questi giorni la notizia del licenziamento in massa dei 74 insegnanti dell'unica scuola secondaria superiore di Central Falls, nel Rhode Island, frequentata da più di 800 studenti, in massima parte provenienti da famiglie povere.

Gli insegnanti sono stati licenziati in base a disposizioni sia federali (legge No Child Left Behind), sia dello Stato del Rhode Island, che prevedono la chiusura delle scuole che dopo un certo numero di anni e di tentativi non riescono a migliorare i livelli di apprendimento degli alunni nelle materie chiave, in particolare inglese e matematica (in quest'ultima materia solo il 7% aveva raggiunto la sufficienza).

In questo caso era stato chiesto agli insegnanti della scuola di aumentare le ore di servizio, svolgere attività di tutoraggio in favore degli studenti e dedicare un'ora e mezza alla settimana alla programmazione e valutazione delle azioni didattiche. Dopo il fallimento della trattativa con il sindacato degli insegnanti, che chiedevano di essere retribuiti per gli impegni supplementari, il locale sovrintendente scolastico Frances Gallo ha dunque deciso di chiudere la scuola e di licenziare tutti, la misura più pesante tra le quattro possibili.

Le altre tre erano la sostituzione del principal (dirigente scolastico) con il contestuale ampliamento e prolungamento delle attività didattiche (la soluzione respinta dagli insegnanti), sempre la sostituzione del principal con la riassunzione di non oltre il 50% del personale, e l'affidamento della gestione della scuola a una società di management esterna.

Da notare che il ministro federale dell'istruzione, il superobamiano Arne Duncan, ha commentato favorevolmente la decisione del sovrintendente Gallo ("ha fatto la cosa giusta per gli studenti"): anche l'attuale amministrazione americana, come e ancor più della precedente, è disponibile a sostenere e finanziare il miglioramento dei risultati scolastici, ma è severa, fino all'intransigenza, con chi i risultati non li ottiene, o non si mette in condizione di ottenerli.

Come è lontana l'America...